COMPARACIONES INTERNACIONALES

Colombia resalta frente a sus vecinos latinoamericanos debido a los cambios constantes en la

política tributaria y la rigidez del gasto ya mencionados. El escenario es particularmente

preocupante pues la política fiscal antes de la década de los noventa en Colombia era

ejemplar, con una tasa de endeudamiento público moderado (de 18% del PIB en comparación

a un promedio de 44 de la región, de acuerdo a WEO (2001)) y un sector público

relativamente pequeño para estándares regionales (gastos e ingresos del sector público

consolidado se centraban alrededor de 20% del PIB entre 1960 y 1990, comparado a 32,7%

estimado para el 2004).

En esta sección del trabajo se discuten elementos del sistema tributario colombiano que son

afines a sistemas tributarios de otros países en América Latina. Luego se consideran aspectos

en los cuales Colombia presenta las diferencias más importantes. Finalmente, se discuten

brevemente los sistemas de incentivos tributarios de Costa Rica, Chile, China, Irlanda y

España, cinco economías que han tenido mucho éxito en atraer inversión en los últimos años,

para saber qué lecciones se pueden sustraer de estos casos para Colombia.

2.1 ¿Cuál debería ser el ingreso tributario colombiano?

De acuerdo al World Economic Outlook del FMI, el crecimiento del PIB mundial en los

últimos cinco años fue de 3,84%, algo mayor que el 2,8% registrado en Colombia. Con

respecto a la deuda pública, Colombia se encuentra cerca al promedio junto con algunos

países en América Latina (ver gráfico 2.1).

El recaudo tributario como porcentaje del PIB está un poco por debajo de la media mundial,

como se observa en el gráfico 2.2. Numerosos estudios (por ejemplo, Li y Gordon (2004))

muestran que la relación entre presión tributaria y riqueza del país es positiva, o sea que entre

más rico el país (medido como el ingreso per cápita), mayor su capacidad de recaudar

ingresos. El gráfico 2.2 muestra la relación promedio mundial de estas dos variables con

datos de más de 100 países. Colombia está un poco por debajo de este promedio, (lo que

implica que para su nivel de ingreso la tributación debería ser más alta).

Gráfico 2.1

Relación deuda pública y crecimiento

(Pases seleccionados América Latina)

1/ Para estos se refiere a la deuda bruta del gobierno general.

Fuente: Credit Suisse, "Global Emerging Markets Outlook". Banco Mundial y Secretaría ejecutiva del Consejo

Monetario Centroamericano.

28

Gráfico 2.2

Relación entre ingreso per cápita e ingresos tributarios sobre el PIB

Fuente: Li y Gordon (2004) y FMI

2.2 Similitudes tributarias frente a América Latina

Existen muchos aspectos que el sistema tributario colombiano comparte con la mayoría de

otros países. Algunos de estos obedecen a buenas prácticas internacionales, otros no

necesariamente. Estas se presentan a continuación.

2.2.1 Ingresos tributarios

El cuadro 2.1 muestra que Colombia se encuentra más o menos en el promedio (medido en el

periodo 2000-2002) en cuanto a ingresos tributarios del gobierno central con respecto al PIB

(el promedio es 15,2%, mientras que Colombia se encuentra en 14,8% del PIB). En general,

se observa que los países más pobres de Centroamérica tienen la menor presión tributaria en

términos de ingresos tributarios con respecto al PIB, mientras que Brasil y los países del

Cono Sur tienen la mayor presión tributaria. Sin embargo, hay importantes diferencias:

Jamaica se destaca por ingresos tributarios de entre 20 y 25% del PIB, mientras que

Argentina tuvo una caída importante del ingreso tributario a raíz de la crisis económica del

2000-2001.

El recaudo tributario promedio del Gobierno nacional centra en los países latinoamericanos

ha aumentado. En el periodo 1990-94 el recaudo promedio era 14,3% como porcentaje del

PIB, y en el 2004 había aumentado en promedio a 15.2%. Brasil, Uruguay y Jamaica tuvieron

los mayores recaudos en 1995-99. Colombia y Guatemala tuvieron el peor desempeño en este

periodo, en parte por la crisis económica que atravesaba Colombia en ese momento. Sin

embargo, se evidencia el gran esfuerzo tributario posterior, pues Colombia fue uno de los

países con mayores incrementos en ingresos fiscales entre 1998 y 2004.

0

5

10

15

20

25

30

0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000

PIB per cápita

Ingresos Tributarios/PIB .

Colombia

Países en puntos azules son : Honduras, Nicaragua,

El Salvador, México, Venezuela, Argentina, Brasil,

Ecuador, Costa Rica, Guatemala y Colombia

Media mundial (Li y Gordon (2004))

29

Algunos países con un sistema de gobierno federal tienen grandes diferencias entre el

recaudo tributario del gobierno general y el gobierno central, tales como Brasil y Argentina.

El cuadro 2.2 muestra los ingresos tributarios del gobierno general de países seleccionados.

Colombia se encuentra también cerca al promedio para esta definición de gobierno que

incluye los departamentos y municipios.

2.2.2 Tasa principal y productividad del impuesto al valor Agregado (IVA)

En lo que respecta el IVA, la tasa general principal en Colombia es 16%, la cual está cerca al

promedio de América Latina. De acuerdo al gráfico 2.3, las tasas varían de 10% (en

Paraguay) a 22% (en Uruguay), pero en casi todos los países la tendencia desde 1992 ha sido

de crear o aumentar las tasas del IVA. Según entrevistas con empresarios y la sociedad civil

en Colombia y, teniendo en cuenta los objetivos de política fiscal del gobierno, la tasa se

considera adecuada. Incluso, la Misión de Ingresos (2002), calcula que una tasa del 14% con

eliminaciones de algunas exenciones en Colombia podría dar el mismo ingreso, pues se

ampliaría la base.

Al mismo tiempo, se observa una tendencia muy clara en todo el mundo, pero sobre todo en

las economías emergentes desde principios de los años noventa, de aumentar los impuestos

indirectos tales como el impuesto sobre las ventas. Esta tendencia de política fiscal se observa

aún más claramente para el caso de América Latina, y responde a varios factores. En primer

lugar, es más difícil administrativamente recaudar impuestos sobre ingresos directos (de

empresas y personas) por la dificultad de verificar los montos con precisión, pues cuando hay

auto-declaraciones existe una tendencia a reportar un ingreso menor al verdadero. Esta

subdeclaración de ingresos tiende a aumentar entre mayores los ingresos, y es un fenómeno

que se reporta en encuestas a nivel mundial. En cambio, es más difícil ocultar el valor de un

bien o servicio consumido. En segundo lugar, en un sistema bien diseñado el IVA tiene la

ventaja de que los consumidores intermedios y productores solo pagan el impuesto sobre el

valor que le agregan al producto. Por tanto, tienen derecho a un crédito tributario por el IVA

que pagan sobre insumos, y tienen el incentivo de exigir facturación y evidencia de la compra

de insumos del proveedor. Así, cada agente en la cadena de producción y consumo tiene el

incentivo de actuar como agente recaudador, pues necesita facturas para poder recibir el

crédito fiscal. En la medida en que exenciones a ciertos sectores ‘rompen la cadena del IVA’

(porque los sectores exentos no tienen incentivos para exigir facturas, o porque están en el

sector informal y no pagan impuestos), entonces se pierde el ingreso fiscal no solo del sector

exento, sino también de proveedores y consumidores de bienes o servicios que pueden optar

por no pagar IVA y no pedir factura. Por tanto, los bienes básicos deberían tener tasa cero.

Los avances en la administración tributaria y en los procesos de facturación de empresas han

mejorado la productividad del IVA en América Latina, aunque existe alguna evidencia de que

esta ha disminuido en Colombia de acuerdo al gráfico 2.4. Después de un crecimiento

importante a principios de los años noventa la productividad cayó considerablemente. Sin

embargo, tomando el periodo en su totalidad, de 1990 al 2002, la productividad del IVA fue

alrededor de 30% en Colombia, mientras que el promedio para los países de América Latina

fue de 33%, o sea, Colombia estuvo levemente por debajo del promedio (ver cuadro 2.3). El

recuadro 1 explica el concepto de “productividad.”

30

2.2.3 Evasión tributaria

La DIAN ha calculado que en Colombia las tasas de evasión en IVA fueron de 25% en 1999,

mientras que la tasa de evasión para el impuesto sobre la renta fue de 44% en el mismo año,

la cual ha disminuido al 29% en el 2004. Mientras que las tasas de evasión varían por tipo de

impuesto y por país, estas tasas se asemejan a otros países en América Latina donde existen

datos (ver cuadro 2.4). Hay varias razones por la cual se evaden impuestos, pero se pueden

clasificar en dos categorías principales e interrelacionadas: (i) por deficiencias en la

administración tributaria y su capacidad de apoyarse en el sistema judicial para recolectar

mayores impuestos; y (ii) por el tamaño del sector informal, donde se generan ingresos y se

hacen transacciones sin documentación. En el caso de Colombia el sector formal es

relativamente bien supervisado y documentado, por tanto se pueden verificar transacciones y

es más difícil que este sector evada impuestos.12 Sin embargo, los crecientes incentivos que

han aparecido en el sistema tributario y laboral colombiano para salirse del sistema formal

significa que hay una importante interrelación entre el sector informal y la evasión. Esto

difiere de países como Ecuador, Paraguay y Argentina donde la evasión está más bien

12 Aunque es más fácil reasignar ingresos no salariales (tal como capital) de tal manera que se evita el pago de

impuestos, como por ejemplo depositando capital financiero en una cuenta offshore.

Recuadro 1: Productividad del IVA

Un indicador estándar en la literatura económica tributaria es la productividad de un impuesto. Este indicador mide

la efectividad de recaudación dada la tasa impositiva. En un mundo perfecto en donde no hay evasión ni

exenciones, si la base impositiva del IVA es el valor total agregado de la economía, o sea el PIB, y toda actividad

paga la misma tasa, por ejemplo el 16%, debería ser el caso de que el recaudo del IVA como porcentaje del PIB es

16%, y por tanto la productividad es 1. Más específicamente, este indicador se define como:

Productividad del impuesto = (recaudo total/base tributaria) / Tasa impositiva

Se observa que aumentos en la tarifa que no generan aumentos proporcionales en el recaudo reducen la

productividad, mientras que mayores recaudos con una misma tarifa o tarifas inferiores aumentan la productividad.

En el ejemplo anterior, la productividad sería igual a (16/16) = 1. Este indicador puede estar entre 0 y 1, donde 1

indica la mayor productividad.

Varios factores explican la diferencia de productividad entre países y a través del tiempo. En un estudio de

Gallagher (2005) encuentra que entre más rico el país (medido como su nivel del PIB per cápita), mayor la

productividad del impuesto del IVA. Varios estudios también muestran que si hay evasión, o muchas exenciones

que reducen la base impositiva, o una administración tributaria ineficiente (que a su vez afecta el nivel de evasión),

o altas moras en el pago de impuestos, entonces la productividad tiende a ser menor. Mientras que diferentes países

pueden diferir en su preferencia de la tasa impositiva, reflejando decisiones políticas y sociales de reasignación de

recursos, todas las sociedades coinciden en la importancia de reducir evasión, de reducir excepciones a ciertos

sectores, y en la importancia de mejorar la ineficiencia administrativa. Por tanto, el numerador en la fórmula

debería ser lo más próximo al denominador.

Las políticas que conlleven a mejorar la productividad del IVA tienen efectos positivos que a su vez conllevan a

mejor sostenibilidad política y eficiencia del impuesto. De acuerdo a un estudio reciente (Cardenas, Lora, Mercer-

Blackman (2005)), la productividad de los impuestos, sobre todo del IVA, tiende a ser más alta en países en donde

los ciudadanos sienten que hay equidad en el recaudo, y donde se siente que los recursos fiscales se gastan en una

manera que les beneficia. Gallagher (2005) también muestra evidencia a nivel internacional que entre mayor la

productividad del IVA, menor los costos de administrar este impuesto en proporción al costo total de recaudación,

o sea que mejora su eficiencia.

31

relacionada con altos niveles de corrupción dentro del mismo gobierno que recauda y

administra los impuestos.

La literatura económica sobre el tema de cumplimiento y administración del sistema

tributario (ver por ejemplo Silvani y Baer(1997)), muestra que países que desarrollan

sistemas para mejorar el cumplimiento voluntario por parte de los contribuyentes tienen

mayor éxito en el largo plazo en reducir la evasión de impuestos. Aunque se requieren

mecanismos efectivos para penalizar aquellos que evaden, la literatura enfatiza que sistemas

tributarios simples, campañas de concienciar al público y mejoras del servicio al cliente, son

elementos fundamentales de una estrategia antievasión. En este aspecto, Chile se destaca

dentro de los países latinoamericanos, como muestra Bergsman (2005) en una comparación

entre las administraciones tributarias de Chile, Argentina y Méjico. A nivel mundial, Silvani

y Baer (1997) destacan a Dinamarca y Nueva Zelanda como países que han simplificado sus

sistemas tributarios con el propósito de mejorar el cumplimiento voluntario, y por tanto la

evasión. Colombia podría mirar los ejemplos de estos.

2.2.4 Exenciones al impuesto sobre la renta empresarial y su productividad.

Colombia tiene varias exenciones y deducciones disponibles para los contribuyentes del

impuesto de renta que se discutieron previamente. Las de mayor costo fiscal en 2003 fueron:

la exención de ingresos menores a 5 salarios mínimos ($1.3 miles de millones) y la exención

a los fondos de garantía de bancos y cooperativas ($200 millones). También está la exención

a entidades de derecho público, las cajas de compensación familiar, y el 25% del ingreso

salarial. El costo total de estas exenciones fue aproximadamente 0.75% del PIB ese año.

Además, hay grandes diferencias de los niveles de exenciones a través de sectores, como se

discutirá en la parte 4. Esto crea lo que se llama inequidades horizontales del sistema

tributario.

Aunque la productividad del impuesto sobre la renta empresarial se compara favorablemente

con otros países, las diferencias entre sectores y el pequeño número de contribuyentes

sugieren que la productividad podría ser aún mayor. No obstante las exenciones y

deducciones, las reformas tributarias en los últimos cinco años han logrado, con éxito

limitado, disminuir en algo las exenciones al impuesto sobre la renta empresarial. Por tanto,

la productividad del impuesto a la renta de las empresas ha aumentado (ver gráfico 2.5) y es

bastante buena si la compara con otros países de América Latina (ver cuadro 2.5). Sin

embargo, como la carga recae sobre un muy reducido número de empresas contribuyentes, lo

que quizás simplifica la comprobación de recaudos, también es cierto que existe una gran

inequidad horizontal y una reducida base tributaria, lo que puede afectar negativamente la

productividad. De hecho, la evidencia empírica indica que tanto las exenciones como la alta

tasa del impuesto sobre la renta empresarial afectan negativamente la productividad.

Cárdenas, Lora y Mercer-Blackman (2005), estudian los casos de 9 países Latinoamericanos

(incluyendo Colombia), y encuentran que en países en donde el proceso de elaborar e

implementar política tributaria no permite un consenso democrático por los actores claves

(incluyendo gobierno, empresarios y sociedad civil), la cantidad de exenciones está

positivamente relacionada con la cantidad de actividad legislativa en el área tributaria. Esto

de cierta manera implica que cuando se hace una reforma tributaria para aumentar impuestos,

necesariamente se abre la oportunidad para que ciertos sectores de la economía demanden

exenciones. Este fenómeno parece ser claro para el caso de América Latina, aunque muy

32

posiblemente estas tendencias se manifiestan en otros países del mundo también. El cuadro

2.6 resume las exenciones principales y beneficios tributarios en América Latina.

Por otro lado, la productividad de este impuesto podría ser más alta en Colombia. Un estudio

comparativo reciente de Gallagher (2005) examina los determinantes de la productividad del

impuesto sobre la renta empresarial de más de 104 países. Encuentra que la variable más

robusta y significativa es la tasa máxima del ISR empresarial. De acuerdo a sus cálculos

econométricos, una reducción de 1% en la tasa del ISR empresarial, manteniendo otros

factores explicativos constantes, aumenta la productividad en 0.4%. Además, desde el punto

de vista de la administración tributaria, existen rendimientos decrecientes frente a los

aumentos en las tasas impositivas.

Las exenciones y beneficios tributarios del impuesto sobre la renta se pueden clasificar de

acuerdo a cuatro criterios, que reflejan en términos generales las motivaciones de los

legisladores cuando fueron establecidas:

a. Sectores. Los sectores sociales como educación y salud básica en casi todos los países

son exentos del ISR. También es muy común que se exima algunos sectores

estratégicos como silvicultura y minería y otros de carácter recreativo.

b. Regiones. En algunos países, incluso Colombia, las empresas son exentas del

impuesto sobre la renta y otros impuestos si se localizan en ciertas regiones menos

desarrolladas, para así fomentar su desarrollo. En el caso de regiones afectadas por un

desastre natural las exenciones tienden a ser temporales.

c. Para promover la exportación: Muchos países han creado zonas libres para empresas

que producen bienes para exportación. En muchos casos los insumos importados no

pagan impuestos si se utilizan para fabricar bienes para exportación. Sin embargo, los

acuerdos internacionales sobre subsidios y medidas compensatorias hace que se

eliminen subsidios a un rango amplio de bienes.

d. Incentivos generales de inversión: incluyen reducción de impuestos o exención para

insumos importados, se permite la depreciación acelerada de capital, e incentivos

fiscales a la investigación y el desarrollo tecnológico.

La exención a actividades con fin social, la depreciación acelerada, y los incentivos para

proyectos de ciencia y tecnología son ejemplos de exenciones muy comunes en todos los

países del mundo, y de por sí tienen el propósito de incentivar actividades que benefician a

toda la sociedad, tales como la educación, la salud, la inversión y el progreso científico. Otros

incentivos de carácter más específico (tales como zonas francas) tienen el propósito de

incentivar ciertas inversiones escogidas, y son muy comunes en América Latina. En algunos

casos, las zonas especiales (por ejemplo, en Costa Rica, República Dominicana y México) se

han convertido en los últimos años en motores de crecimiento económico, atrayendo

inversión externa en una forma muy exitosa.

Sin embargo, como se verá más adelante, estos incentivos interactúan con otros aspectos que

atraen el capital extranjero, tales como la distancia al mercado relevante, la infraestructura

(que puede afectar los costos de trasporte), y el costo relativamente bajo de la mano de obra

requerida. Otras exenciones, tales como las que se otorgan a ciertas regiones sirven como una

política temporal al desarrollo de la región, pero la probabilidad de que empresas atraídas a la

33

región permanezcan en ella una vez se vence la exención va a depender de otros factores no

tributarios (ver Tanzi y Zee (2000)).

La mayoría de los países Latinoamericanos no son federalistas, y los impuestos locales aún

están poco desarrollados. Incluso muchas municipalidades en otros países, como en

Colombia, están en un proceso de desarrollar sus bases tributarias para así conseguir más

autonomía financiera en el contexto de descentralización. Las notables excepciones son

Brasil y México, donde los estados y departamentos recaudan muchos impuestos, pero

también otorgan generosas exenciones e incentivos tributarios a empresas que se localizan en

sus regiones. Este tipo de competencia regional usando el sistema tributario local es muy

común en países más desarrollados.

2.2.5 Impuestos temporales como mecanismo de resolver problemas fiscales

Colombia no es el único país que ha aumentado el número de mecanismos temporales, sin

embargo esto no significa que no se debe repensar esta política que ha añadido complejidad

innecesaria al sistema tributario colombiano. A finales de la década pasada, cuando se

registró una recesión económica importante, algunos países de la región –entre ellos

Colombia- no lograron ajustar sus gastos y recurrieron a mecanismos temporales de

generación de ingresos a corto plazo. Este proceso se describe bien en FMI (2005).

Los países que se caracterizaron por este tipo de comportamiento en la política tributaria

(búsqueda de mecanismos temporales de aumento de impuestos para compensar la rigidez del

gasto) fueron Colombia, Costa Rica, Brasil y hasta cierto punto Argentina y Venezuela. En el

caso de estos tres últimos países federalistas, gran parte de las negociaciones políticas fiscales

se derivaban de las luchas redistributivas entre el gobierno federal y los gobiernos locales.

No es ninguna sorpresa que, a excepción de Costa Rica, todos estos países hubieran adoptado

en algún momento u otro el impuesto a las transacciones financieras. También se observa que

el sistema tributario se ha vuelto muy complicado y lleno de distorsiones en estos países.

2.2.6 Mejoras en el recaudo de grandes contribuyentes

Al igual que Colombia, muchos países Latinoamericanos tuvieron avances importantes en

reformar las administraciones tributarias. En particular, las secciones de grandes

contribuyentes adoptaron las mejores prácticas internacionales e hicieron creciente uso de

tecnología para recolectar y auditar información. Colombia no fue ninguna excepción. De

acuerdo a un reciente estudio comparativo internacional de USAID (Gallagher (2005)), los

países que adoptaron unidades de grandes contribuyentes vieron mejoras significativas en

ingresos provenientes de la renta empresarial.

Colombia tiene 0,19 empleados en la administración de impuestos por cada 1000 ciudadanos

el cual está en el promedio para América Latina (que es 0,2 con datos de 13 países de

América Latina, de acuerdo a Gallagher (2004)). Los países más desarrollados tienden a tener

un 1 empleado por cada 1.000 habitantes, y aún con esto, los costos de administración con

respecto al recaudo tributario total son más bajos porque dependen más en cumplimiento

voluntario y mejor tecnología. Claro está que la cantidad de contribuyentes en Colombia es

tan baja, que la cantidad de empleados de la administración tributaria en comparación a

contribuyentes es relativamente alta.

34

0 0,05 0,1 0,15 0,2 0,25

Argentina

Brasil

Colombia

Costa Rica

Chile

Ecuador

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

México

Panamá

Perú

Paraguay

República Dominicana

Uruguay

2004

1992

Como se discutirá más adelante, aunque se considera importante dedicar importantes recursos

a una unidad de grandes contribuyentes, en el largo plazo puede tener el problema de no

realizar esfuerzos suficientes para que los pequeños y medianos contribuyentes cumplan con

sus obligaciones.

2.2.7 Reducción de impuestos a las importaciones y exportaciones

La experiencia de Colombia también se asemeja a los otros países en este aspecto. En el

contexto de la apertura comercial y varios acuerdos de libre comercio internacionales, los

aranceles bajaron paulatinamente (ver gráfico 2.6). Muchos países han eliminado todos los

impuestos a la exportación. más adelante se discute por qué va a ser importante para mejorar

la competitividad del sector empresarial colombiano a largo plazo mantener esta política.

En la siguiente sección se describen los aspectos del sistema tributario colombiano que

difieren de los otros países latinoamericanos.

Gráfico 2.3

Tasas del impuesto al valor agregado en América Latina

Fuente: Price-Waterhouse Coopers Worldwide Tax Summaries

y Administraciones Tributarias Locales

35

20%

22%

24%

26%

28%

30%

32%

34%

36%

38%

40%

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

(*) Includes Argentina, Brazil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, Mexico, Nicaragua, Paraguay,

Peru República Dominicana Trinidad y Tobago Uruguay y Venezuela

Source: IMF. Data from Government Finance Statistics and Article IV. Several Years. PriceWaterHouseCoopers: Individual Taxes and Corporation

Taxes. Worldwide Summaries. Several years

0

0,02

0,04

0,06

0,08

0,1

0,12

0,14

0,16

0,18

0,2

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004 (p)

ISR personal

Gráfico 2.4

Productividad del IVA en Colombia y promedio en América Latina

Gráfico 2.5

Productividad del impuesto de renta por tipo de contribuyente

Fuente: Cálculos Fedesarrollo y DIAN. Nota: la base tributaria de los cálculos es el PIB.

ISR Empresarial

Fuente: Cárdenas, Lora y Mercer-Blackman (2005)

36

Country 1985-89 1990-94 1995-99 2000-02 2003p 2004p

Argentina 11,6 11,6 12,5 9,5 13,7 16,1

Paraguay 8,5 9,4 10,6 9,7 na na

Guatemala 7,9 7,4 8,9 10,2 9,5 10,2

El Salvador 12,3 9,8 11,6 10,8 12,7 15,0

Venezuela 17,0 15,9 14,1 11,9 8,7 11,7

México 14,3 13,5 11,9 12,0 10,9 10,1

Costa Rica 2/ ... 11,3 11,9 12,5 13,4 13,8

Peru 10,8 13,4 14,8 12,6 13,1 13,9

Colombia 1/ 11,2 11,8 10,4 12,9 14,0 14,8

Bolivia 8,0 9,9 14,0 13,1 na na

Nicaragua 1/ 25,3 11,0 13,6 14,1 15,8 16,5

Trinidad and Tobago 24,8 19,2 20,4 15,3 na na

Rep. Dominicana 11,8 13,2 14,8 15,5 na na

Honduras 13,6 15,5 16,9 16,2 na na

Chile 19,3 18,4 18,7 16,7 15,9 16,5

Ecuador 14,4 15,5 15,0 19,2 15,0 15,6

Uruguay 1/ 21,9 25,7 26,2 24,0 22,2 22,2

Brasil 1/ 16,5 18,2 19,7 24,4 23,1 21,9

Jamaica 23,5 21,4 22,3 25,6 na na

1/ Projección para el 2004

2/ Fuente Cornick, trabajo del BID.

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Bolivia

El Salvador

Argentina

Venezuela

Uruguay

México

Chile

Honduras

Jamaica

Ecuador

Guatemala

Costa Rica

Nicaragua

Peru

Paraguay

Brasil

Trinidad y Tobago

Colombia

República Dominicana

%

1999

1986 ó año mas cercano

Gráfico 2.6

Reducción de aranceles en América Latina

Fuente: BID Departamento de Investigación Working Paper 466. Appendice 1

Cuadro 2.1

Ingresos tributarios del gobierno central en países de América Latina (%PIB)

Fuente: Fuente: FMI Estadísticas Financiera Internacionales y documentos de

Artículo IV.Estadísticas para el 2003 y 2004 son preliminares, basados

en estadísticas de ministerios de finanzas de acuerdo a la clasificación del IFS.

37

1994 2001

México 11,3 11,2

Venezuela 13,3 12,2

Ecuador 10,9 12,3

Perú 13,9 12,5

Colombia 12,8 16,6

Chile 16,0 16,7

Argentina 16,2 17,6

Bolivia 17,2 18,1

País IVA Renta Comentarios y Fuentes

Colombia (1999) 24 45 Datos de 2004 para 1994 fuente: DIAN

Colombia (2004) na 29 Datos de 2004 para 1994 fuente: DIAN

Paraguay 55 na

Exenciones múltiples para ISR empresarial; no existe

un ISR personal. Fuente: FMI

México 75-80

Calculos para el 2003 bajo varios escenarios, Colegio de

México

Argentina 44,6 na Cálculo en 1996. Fuente: Bergman (2004)

Chile 18.2 na Cálculo en 1996. Fuente: Silvani y Baer (1997)

Venezuela 64 No incluye petroleo. Fuente: Luis Medina

Nota: De acuerdo a la dificultad de medición y las diferencias metodológicas, hay un gran margen de error

en estos estimativos que puede dificultar las comparaciones exactas.

Cuadro 2.2

Recaudo tributario del gobierno general

(Países seleccionados)

Fuente: FMI (2005): Estabilización y Reformas

en Latinoamérica

Cuadro 2.3

Productividad del IVA en países de América Latina

Fuente: Data de los Government Finance Statistics y documentos de artículo

IV, FMI y PriceWaterHouseCoopers: sumarios mundiales, varios años.

Cuadro 2.4

Tasas de evasión, países seleccionados de América Latina

País Productividad del IVA

Argentina 17%

México 23%

Nicaragua 26%

Uruguay 29%

Perú 29%

Brasil 1/ 29%

Colombia 30%

Venezuela 31%

Trinidad y Tobago 32%

Paraguay 34%

República Dominicana 35%

Costa Rica 36%

Ecuador 36%

Bolivia 36%

Guatemala 37%

El Salvador 40%

Honduras 45%

Chile 45%

Jamaica 54%

Promedio Latinoamérica 2/ 33%

Mediana Latinoamérica 2/ 34%

1/ Incluye los recaudos del IVA de estados.

La omisión de países se debe a la ausenica de datos en ciertos años.

38

Fuente: IDB 2001. Cuadro 17.3 en "La Empresa del Crecimiento". Reporte Progreso Económico y Social en América

Latina y UNCTAD (2000).

País

Incentivos

tributarios

Horizontales

Incentivos Tributarios a sectores específicos

Incentivos

Tributarios a

Regiones

Incentivos al

Comercio

Internacional y

Zonas Francas.

Argentina Minerías, Sector Financiero, Industria y Silvicultura x (a)

Bahamas X (b) Hotelería, Servicios Financieros, Cerveza y bebidas

espirituosas

Barbados X (c) Servicios Financieros, Aseguradoras, Tecnologías de la

información.

Belize X Minerías

Bolivia Minerías

Brazil X (d) X (e)

Chile X (f) Silvicultura, Minerías y Material Nuclear X X (g)

Colombia X (h) X (i)

Costa Rica Silvicultura y Turismo X (j)

Rep. Dominicana Turismo y Comercio Agrícola. X (k)

Ecuador Minerías y Turismo X (l)

Guyana Comercio Agrícola

Haiti X (m)

Honduras

Jamaica Industria Cinematográfica, Turismo, Bauxita, Aluminio,

Construcción de Fábricas

Mexico X (n) Silvicultura, Industria Cinematográfica, Transporte Aéreo

y Marítimo e Industria de Publicaciones X (o)

Nicaragua Turismo

Panama Turismo y Silvicultura X (p)

Paraguay X (q) X (r)

Peru Turismo, Minerías, Agropecuario y Petrolero X (s) X (t)

Trinidad & Tobago X (u) Hotelería y Construcción.

Uruguay X (v) Hidrocarburos, impresiones , silvicultura, industria militar,

aereolíneas, periódicos, emisoras, teatros, navieras e

industria cinematográfica.

Venezuela X (w) Hidrocarburos y otros sectores primarios (x) X (y)

Cuadro 2.5

Productividad del impuesto de renta empresarial.

(1) Cálculo Fedesarrollo

Fuente: Gallagher 2004. Datos tomados de

Stotsky y Wolde-Mariam

Cuadro 2.6

Incentivos fiscales y financieros a la inversión y producción

país/año 1995-99 2001

Costa Rica 0,017 nd

Colombia (1) 0,111 0,14

El Salvador 0,076 0,078

Uruguay 0,067 0,076

Peru 0,073 0,061

Brasil 0,1 0,06

Bolivia 0,044 0,059

Panama 0,067 0,049

Rep. Dominicana 0,04 0,044

Argentina 0,034 0,043

Guatemala 0,035 0,037

39

Anotaciones cuadro 2.6

1) La notación X(ip) significa que hay líneas de crédito para todos los proyectos de inversión, y, de manera aleatoria para

bienes de capital discretos. La X indica que sólo los créditos para conjuntos discretos de activos fijos están disponibles.

a) Algunos beneficios incluyen la comprar "derechos de incentivos". Es válido en las provincias de San Juan, La Rioja, San

Luis y Catamarca.

b) Las rentas están exentas y las importaciones que se destinen a inversión están libres de aranceles.

c) El incentivo tributario es para los inversionistas extranjeros. Las compañías off shore tributan a tasas menores de las

tasas vigentes para las compañías locales.

d) Hay incentivos tributarios federales para las regiones del Amazonas y el Noreste del país.

e) Permiten la exención de aranceles y pagan un monto reducido de costos de bodegaje si hay un gasto mínimo en la región.

f) Zonas de libre comercio de Arica, Iquique y Punta Arenas. Las empresas están exentas del impuesto sobre la renta y el

IVA.

g) Principalmente hay dos tipos de incentivos fiscales a la inversión (incluyendo ganancias y reinversiones): 1)

Depreciación acelerada a nuevos activos fijos; 2) Impuesto a la renta personal y complementarios.

h) Hay dos regimenes tributarios especiales a favor de regiones particulares que han sido víctimas de desastres naturales, la

Ley Páez y la Quimbaya.

i) Exención total o parcial de derechos de aduana e impuestos. También existen Zonas de régimen aduanero especial.

j) Zonas de Libre Comercio exoneran por 8 años el impuesto de renta a las empresas, durante los 4 años subsiguientes la

exención es del 50%.

k) Reciben tratamiento especial la industria digital y aquellas que se ubican en zonas poco favorecidas o se localizan según

sus necesidades de insumos (p)

l) Zonas de Libre Comercio de Esmeraldas, Montecristi y Riobamba. También cuentas con un régimen especial para las

maquilas.

m) Haití tiene un generoso sistema de beneficios tributarios.

n) A través del programa de promoción de sectores (PROSEC), firmas de veintidós industrias en el sector manufacturero

pueden importar bienes a una tasa preferencial. El beneficio aplica si las importaciones en cuestión son usadas para la

producción de bienes finales en el sector manufacturero respectivo.

o) Se incentivan las maquiladoras. También existen Recintos Fiscalizados que permiten exenciones de impuestos para bienes

que se destinen a exportación y pagos diferidos de impuestos. Como incentivo específico a las exportaciones hay reducción

del IVA en las importaciones de maquinaria y equipo destinadas a la elaboración de productos de exportación. Además

todos los bienes que se exporten a EEUU y Canadá están libres de arancel.

p) Tratamiento especial a empresas off shore. Los ingresos generados en transacciones comerciales internacionales

realizadas por barcos mercantiles no pagan impuesto de renta. Zona de Libre Colón.

q) Paraguay ofrece descuentos tributarios durante cinco años a proyectos de inversión.

r) La duración del beneficio mencionado en la anotación anterior es mayor (diez años) si la compañía inversionista se

localiza en los Departamentos de Guairá, Caazapá, Ñeembecú, Concepción, o en la región Este del país.

s) Empresas manufactureras que operen en provincias fronterizas y en la Amazonía están exentas de los impuestos de renta,

valor agregado e impuestos selectivos.

t) Facilidades en pago de tarifas aduaneras para contratistas del gobierno peruano que realicen proyectos de invresión por

periodos superiores a cuatro años. Centros de Exportación, Transportación, Industria y Comercialización de Servicios.

u) Trinidad y Tobago ofrece generosos beneficios tributarios temporales, éstos pueden durar hasta diez años.

v) Existe exención de impuestos a la reinversión de utilidades en firmas manufactureras, cultivos y siembras e instalaciones

hoteleras. Adicionalmente hay descuentos parciales en los impuestos de capital, se registra el valor fiscal de los equipos

industriales al 50%.

w) Las nuevas inversiones realizadas en las industrias manufacturera, agrícola, de pesca , agropecuaria y de turismo reciben

un descuento del 20% en sus impuestos. Además, el impuesto a las ganancias de capital es de 1%.

x) Nuevas inversiones en hidrocarburos reciben un descuento del 8%. La compra de equipo de capital y servicios con destino

a inversiones en los sectores minero, petrolero, agrícola y piscícola están exentos del impuesto general a las ventas.

y) Régimen de zona de Comercio extranjero: ofrece cero aranceles. Devolución de impuestos de importación para

exportadores.

2.3 Comparaciones internacionales: Principales diferencias

El sistema tributario colombiano difiere de la norma o tendencia latinoamericana en algunos

aspectos importantes. Primero, la tasa del impuesto sobre la renta es muy alta y la tendencia

ha sido a aumentarla. Segundo, la exención al impuesto sobre la renta personal es muy alta,

razón por la cual la productividad del impuesto es baja y muy pocas personas lo pagan.

Tercero, las tasas varían mucho las tasas por sectores. En lo que concierne el IVA, hay

muchas tasas en Colombia y muchas exenciones. Cuarto, el gravamen a los movimientos

financieros, aunque se ha vuelto común, se ha institucionalizado en Colombia más que en

cualquier otro país en América Latina. Quinto, los impuestos parafiscales son muy altos para

un país al nivel de desarrollo de Colombia. Finalmente, Colombia gana el récord en términos

40

de la cantidad de reformas tributarias que se han aprobado en los últimos ocho años,

comparado con cualquier otro país en América Latina. A continuación se discuten estos

aspectos.

2.3.1 Tasas máximas del impuesto sobre la renta e impuestos adicionales de renta.

El cuadro muestra las tasas a las cuales se causan el impuesto de renta (tanto para personas

jurídicas como naturales) y el impuesto al valor agregado. En el caso del impuesto de renta

los valores de las tarifas corresponden a las tasas máximas vigentes. Aunque en Chile resulta

alta para las personas naturales, tiene la tarifa más baja en renta empresarial, ofreciendo un

clima más favorable para la inversión como se discutirá más adelante.

Colombia tiene la tasa máxima del impuesto sobre la renta más alta de América Latina y una

de las más altas del mundo (cuadro 2.7). A esto se le suma el hecho de que existe una

sobretasa de 10% hasta el año 2007. Sin embargo, dada la precaria situación fiscal pocos

empresarios, de acuerdo a varias entrevistas, consideran probable su reducción.

Adicionalmente, el ISR no es el único impuesto con el que están gravadas las empresas. Debe

pagar el impuesto al patrimonio (0.3% sobre activos), a las regalías y a las remesas al exterior

(7%), IVA sobre compra e insumos (aunque hay un crédito temporal), aranceles sobre bienes

de capital si son importados (10%); contribuciones parafiscales y laborales, impuesto a las

transacciones financieras (cuatro por mil), e impuestos municipales de ICA (11.4 por mil

sobre los ingresos netos y dividendos si está radicado en Bogotá, sin posibilidad de deducir

del ingreso gravable a nivel nacional), impuesto predial, impuesto de timbre (1.5% sobre los

contratos grandes) e impuesto de registro (entre 0.3% a 1% del valor del contrato). Muchos

municipios también cobran otros impuestos adicionales, tales como el alumbrado público,

delineación y urbanismo, circulación y tránsito del transporte público, teléfonos y varias

estampillas, etc.

2.3.2 Aumento de las tasas en Colombia

El gráfico 2.7 muestra la clara tendencia en América Latina de reducir las tasas del impuesto

a la renta, tanto el empresarial como el de personas naturales, como en otros países del

mundo13. Colombia es una clara excepción en esta materia. A su vez, existe una tendencia a

aumentar las tasas del IVA. Esto sigue el principio recomendado por expertos de “aumentar

eficiencia en recaudos, aumentar equidad en gastos” (ver por ejemplo Tanzi y Zee (2000)).

Aunque el IVA es un impuesto al consumo, y las personas de menores ingresos consumen

una mayor proporción de los ingresos, es posible mejorar la distribución de ingresos, y en

efecto lo hacen muchos países, si eximen del IVA productos de la canasta básica, transporte

público, educación y medicamentos y a la vez dedican el gasto público para subsidiar las

necesidades de los pobres.

2.3.3 Altas exenciones, baja productividad

13 Aunque en todos los países se mantiene una progresividad de la tasa marginal del impuesto a la renta

personal.

41

Colombia es un país en donde la carga del impuesto sobre la renta a las empresas es

excesivamente alta en comparación al impuesto sobre la renta personal. Una vez una empresa

paga sus impuestos y costos laborales, incluyendo impuestos parafiscales, el empleado paga

muy poco, tal vez casi nada de impuestos. Esto se debe a que la exención básica está a un

nivel muy alto en comparación a otros países. Solo aquellas personas que reciben ingresos

mayores a 5 salarios mínimos legales comienzan a pagar impuestos, el cual es equivalente a

cerca de cuatro veces el ingreso per cápita. En América Latina solo Guatemala y Nicaragua,

donde los sistemas tributarios no son ejemplares, tienen una mayor exención como múltiplo

del PIB per cápita (ver cuadro 2.8). Lo que esto muestra es que muy pocas personas naturales

pagan impuestos a la renta en Colombia. Por su parte, quienes tienen un ingreso mayor o

igual a 16 veces el ingreso per cápita pagan la tasa máxima de 38,5%. Esto es muy inusual,

pues la tendencia en otros países es que la tarifa marginal máxima solo aplica para las

personas de ingresos aun más altos.

El efecto de la alta exención en la renta personal tiene repercusiones sobre el sector

productivo y va en contra de las buenas prácticas internacionales de tener tasas impositivas

promedio más o menos iguales para el impuesto a la renta personal y empresarial14 15. Incluso

en muchos países desarrollados hay una mayor carga a nivel personal, bajo la filosofía que el

sector productivo no debería tener la mayor carga, sino el sector consumidor que es el que en

realidad está beneficiando de los servicios públicos (educación, seguridad, etc). Por ejemplo,

Chile, que tiene un sistema tributario ejemplar, tiene una exención básica del impuesto a la

renta personal de más o menos 0,8 veces el PIB per cápita, cobra una tasa máxima del

impuesto sobre la renta de 40%, pero la tasa máxima para las empresas es sólo de 17%. Este

aspecto se observa también en muchos países de la OCED, lo que sugiere cómo mejorar la

práctica internacional.

El gráfico 2.8 muestra el ingreso del impuesto sobre la renta promedio, dividido en sus

componentes de renta personal y empresarial para países avanzados (OECD), América Latina

y Colombia, que ilustra este punto.

La base tributaria del impuesto sobre la renta personal es entonces demasiado pequeña casi

221 mil personas, que escasamente es 0,5% de la población. Esto afecta la productividad del

impuesto: el estudio comparativo de Gallagher (2005) parece sugerir que entre más

contribuyentes activos haya, dada la administración de impuestos, la productividad de este

impuesto aumenta.

La base tan pequeña del impuesto sobre la renta personal se refleja claramente en la baja

productividad de este impuesto. El gráfico 2.5 muestra que la productividad se ha disminuido

levemente desde principio de los años noventa, y que está muy por debajo de la productividad

del impuesto sobre la renta personal.16 Utilizando los datos de Gallagher y su metodología de

cálculo para el caso de Colombia (que no está en su estudio), el gráfico 2.9 muestra que la

14 Aunque la estructura común y de buena práctica, es tener progresividad en las tasas marginales del impuesto a

la renta personal, con una exención básica de un poco menos de lo equivalente a una canasta de consumo básica

(más o menos equivalente al PIB per cápita).

15 Es común internacionalmente también tener una tasa al impuesto sobre la renta básica y un régimen

simplificado para las pequeñas empresas.

16 Incluso, Bergsman y Mercer-Blackman (2005) muestran que la productividad del impuesto sobre la renta total

está más o menos en el promedio en comparación a un grupo de países competidores, pues esta productividad

está compuesta por la productividad del ISR personal (que es baja) y la productividad del ISR empresarial (que

es alta).

42

productividad del impuesto sobre la renta personal (para personas naturales) en Colombia

está por debajo del promedio de 41 países, aún tomando en cuenta su nivel de PIB per cápita.

Como en casi todos los países, existe un rango de tasas marginales que aumenta por nivel de

ingreso personal y la tasa máxima del impuesto sobre la renta personal generalmente coincide

con la tasa máxima del impuesto sobre la renta empresarial. Esta práctica es relativamente

común, pero se recomiendan pocas tasas marginales (3 o 4). Incluso, muchos países en

transición de Europa Oriental han optado por una sola tasa al impuesto sobre la renta

personal, en un esfuerzo por simplificar el sistema tributario. Aunque Colombia prefiera tener

algún rango de progresividad al fijar las tasas del impuesto a la renta personal, vale la pena

reducir el número de tasas.

Un argumento en contra de aumentar el impuesto sobre la renta personal es que la carga

parafiscal es alta. Sin embargo, esta carga de costo laboral es alta más que todo para los

empresarios, como se discute a continuación.

2.3.4 Impuestos parafiscales

Varios trabajos recientes muestran que los costos laborales (no salariales) de Colombia son

bastante altos sobre todo si se comparan con otros países de América Latina. A finales de los

ochenta, poco después de las crisis de deuda, los países de Latinoamérica optaron por una

agenda de reformas laborales. De acuerdo a Heckman y Pagés (2004), algunas de estas

reformas lograron el objetivo de flexibilización y otras, como la colombiana, ajustaron

algunos aspectos del mercado laboral pero no lograron disminuir sustancialmente los altos

costos laborales no salariales atados a la nómina. Adicionalmente, países como El Salvador,

México, Colombia, Uruguay, Brasil y Colombia, se vieron forzados a aumentar las

contribuciones a la seguridad social relacionadas con pensiones, para así reducir el déficit

actuarial presente en el sistema.

Con el objetivo de cuantificar la carga de la regulación sobre costos laborales no salariales en

los países de América Latina y los miembros de la OECD (Organización para el Desarrollo y

la Cooperación Económica), Heckman y Pagés (2004) construyeron un índice entre 0 y 1, que

no sólo es comparable entre países sino también en el tiempo17. El gráfico 2.10 muestra que

de los países latinoamericanos sólo Uruguay se encuentra por encima de Colombia; y que

éstos dos países junto con Brasil y Argentina presentan valores superiores al promedio de los

países desarrollados. Sobresale también que El Salvador, Paraguay y Venezuela se sitúen por

debajo del promedio de América Latina; por otro lado la posición de Chile no sorprende no

sólo por su alto nivel de desarrollo económico, sino también por sus reformas empezaron diez

años antes que en el resto de la región.

De igual forma, el gráfico 2.11 muestra primero la comparación entre países de la

contribución a la seguridad social como porcentaje del salario. Al igual que en el caso del

índice (que considera la totalidad de los costos laborales no salariales), solo Uruguay (41%)

presenta contribuciones superiores a las vigentes en Colombia (38%). Resalta el hecho de que

las contribuciones en este último país sean casi dos veces el promedio de América Latina

(20%) y siete puntos mayores que las de los países que conforman la OECD. Estos datos son

consistentes con la clasificación de Djankov et al. (2003), quienes de acuerdo a su índice de

17 Este índice se construye con base al valor presente neto de contratar un empleado promedio.

43

seguridad social18, ubican a Colombia como el país que proporciona el mayor grado de

protección a sus trabajadores la región y en una posición similar a la de Europa Continental.

Si se compara la tasa de desempleo urbano para el periodo 2000-2004 en el gráfico 2.11, es

claro que existe una relación positiva entre los costos laborales no salariales y el desempleo

(ver Kugler y Kluger, 2005). En conclusión, a pesar de las reformas laborales de los noventa,

Colombia presenta costos laborales no salariales altos si se compara con el resto de países de

la región y aún se compara con el grupo de países desarrollados (Cuadro 2.9).

2.3.5 Las cargas tributarias por sectores difieren demasiado

Hay diferencias importantes en las cargas impositivas por sectores en Colombia, no solo

porque enfrentan tasas muy diferentes del impuesto sobre la renta, sino porque las exenciones

tienden a afectar unos sectores mucho más que otros (ver cuadro 2.10). Esto se estudiará más

adelante en la parte 4. En otros países existen algunas exenciones y beneficios enfocados a

ciertos sectores también, pero las tasa básicas son iguales para la mayoría de los sectores19.

2.3.6 Proliferación de tasas del IVA

En Colombia parece que se ha tratado de incorporar una noción de progresividad algo

arbitraria en la decisión de las tasas de impuestos al IVA. Esto no corresponde a buenas

prácticas internacionales, en donde el sistema tributario busca minimizar las distorsiones y

oportunidades para reclasificar bienes para evadir impuestos, y la política de redistribución se

hace mediante el gasto público. Si se incluye el hecho de que algunas publicaciones tienen

una tasa de cero, habría nueve tasas en Colombia. En otros países de América Latina se tiene

dos tasas, máximo tres en países con gobiernos federales (cuadro 2.11). Ciertos países

federalistas muchas veces permiten que gobiernos regionales recauden también un impuesto

al consumo (el caso de Brasil, en donde el IVA es recolectado exclusivamente por los

estados, pero cada estado tiene generalmente una tasa). Generalmente se cobra un impuesto

selectivo al consumo a bienes cuyo consumo se quiere desincentivar o que no es importante,

tales como para bebidas alcohólicas, tabaco, artículos de lujo, armas etc.20. El cuadro 2.12

muestra las tasas selectivas promedio para algunos países Latinoamericanos (en Colombia se

cobran a nivel territorial).

2.3.7 Exenciones al IVA

18 Este índice representa la suma normalizada de los siguientes componentes: diferencia entre la edad de

jubilación y la esperanza de vida; número de meses necesarios para poder jubilarse y tener derecho a las

prestaciones de salud y seguro de desempleo; contribuciones a los programas de pensión y los seguros de salud,

desempleo y discapacidad; tasa de reposición de las pensiones, prestaciones del seguro de salud; meses de

contribuciones necesarias para tener derecho a beneficios del seguro de salud, y el periodo de espera para poder

recibirlos.

19 El sector que más paga impuestos en Colombia, además de las transferencias a los gobiernos locales y al

Fondo de Estabilización del Petróleo, es el sector petrolero y minero. Esto es parecido a lo que ocurre en otros

países productores de petróleo o recursos no renovables (ver el cuadro 2.12). Además, las tasas de impuestos por

regalías y remesas son relativamente bajas en comparación a otros países.

20 Un caso interesante mencionado por dirigentes de la industria automotriz es que el sistema del IVA estaba

llevando a dos incentives perversos: (i) preferencia por carros usados, sobre carros nuevos, y (ii) compras de

carros en Venezuela y Ecuador, donde las tasas son mucho menores, y luego manejarlos a Colombia y venderlos

como carros usados.

44

Existen muchas exenciones al IVA en Colombia, lo cual conlleva a una base del impuesto del

IVA relativamente pequeño, y decreciente desde 1996, en comparación a países

latinoamericanos (ver gráfico 2.12). Primero, se trata de las exenciones al IVA que se

concentran en alquiler de vivienda, en el sector construcción, el sector agrícola, carne y

pescado, sector pecuario y silvicultura, y servicios de educación de mercado. Rutherford,

Light y Barrea (2003) han calculado que las exenciones y exclusiones del IVA representaron

en 2001 cerca de $ 8 billones, un 42.1% de los recaudos. Además, se cobra el IVA para

bienes de capital, pero temporalmente las empresas pueden tomar el crédito a tres años del

IVA pagado para bienes de capital. Al mismo tiempo, algunos bienes de capital son exentos

de importaciones, entonces para igualar la carga para empresas domésticas se instauró un

sistema ‘IVA implícito’ que complica altamente la administración tributaria. La multitud de

tasas también complican la tarea de administración tributaria. Finalmente, no hay incentivos

para que las personas naturales exijan sus facturas con IVA si no pagan impuestos personales

(pues no pueden utilizar ese comprobante para deducir de sus cargas).

2.3.8 Uso del gravamen a los movimientos financieros

El impuesto a las transacciones financieras (en el caso de Colombia conocido como el 4 por

mil) se ha adoptado también en otros países en América Latina, pero salvo el caso de Brasil,

se ha establecido como una “arma de reserva” para poder aplicar en casos de problemas

fiscales temporales. En el 2004 se estaba aplicando activamente en Argentina, Bolivia, Brasil,

Colombia Perú y Venezuela (ver cuadro 2.13). En el Brasil se ha utilizado como un

instrumento para aumentar el recaudo de otros impuestos, pues suministra información

valiosa sobre los ingresos de usuarios de bancos, o sea, de contribuyentes.

Colombia y Brasil son los únicos países en América Latina que han de hecho convertido a

este impuesto en un impuesto permanente, aunque su propósito original era caducarlo en unos

años. Al igual que otros países que lo han adoptado, se nota una paulatina caída de su

productividad a lo largo del tiempo (Ebrill y Summers (2003)). Estos aspectos se discuten

más adelante.

2.3.9 Frecuencia de las reformas tributarias

Colombia ha sido el campeón en la región en términos del número de reformas tributarias que

ha adoptado en los últimos años. Mientras que en el periodo 1990-2002, los países

Latinoamericanos han aprobado 4.2 reformas en promedio, en Colombia21 se han dado 9

reformas (ver cuadro 2.14). En el 2003 hubo otra reforma y en el 2004 se presentó una

reforma al Congreso que finalmente fue retirada. Todas las reformas han tenido el propósito

principal de aumentar el recaudo, que significa aumentar tasas y en algunos casos ampliar las

bases impositivas. Sin embargo, a diferencia de otros países, el propósito nunca ha sido

simplificar el sistema o reducir las tasas generales significativamente.

Por el lado positivo, el aumento de los ingresos tributarios del gobierno central ha sido

impresionante. Por el lado negativo, esto causa una enorme incertidumbre para inversionistas,

que ya están pronosticando un aumento de impuestos cada dos años con cada reforma

tributaria. Este segundo aspecto se discute en la parte 3 del trabajo.

21 Este dato es de Cárdenas, Lora y Mercer-Blackman (2005), donde cada reforma tributaria se mide como

aquella en donde se dio algún cambio a la base de un impuesto, o a la tasa.

45

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Impuesto a la Renta Personal y Empresarial

12%

13%

14%

15%

16%

Tasa del IVA

ISR personal

IVA

ISR

empresarial

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

OCED

(promedio)

Países en

Amrica

Latina

(promedio)

Colombia

ISR de personas

naturales

ISR de personas

jurídicas

Gráfico 2.7

Tasas del IVA, del impuesto sobre la renta empresarial e impuesto sobre la renta

personal – promedio para América Latina, 1985-2002

Fuente: Price-Waterhouse Coopers, varios años

Gráfico 2.8

Comparación internacional: porcentaje de ISR sobre ingresos tributarios totales

Fuente: Gil-Diaz, en Banco Mundial (2002), capítulo 6.

46

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1

0 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000 14.000 16.000 18.000 20.000

PIB per cápita

Productividad .

Colombia

0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60

Venezuela

Paraguay

Chile

El Salvador

Promedio AL

México

Bolivia

Ecuador

Costa Rica

Perú

Promedio OECD

Argentina

Brasil

Colombia

Uruguay

Índice

Gráfico 2.9

Comparación internacional de la productividad del impuesto sobre la renta personal y

la riqueza, 2004 o año más reciente, 41 países

Fuente: Gallagher (2005) y datos del World Development Indictors

Gráfico 2.10

Índice de costos laborales no salariales basado en valor presente neto de costo de

contratación, 1999

Fuente: Heckman y Pagés (2004)

47

0 10 20 30 40 50

Honduras

Ecuador

Promedio AL

Chile

El Salvador

Paraguay

Perú

México

Bolivia

Costa Rica

Brasil

Promedio

Argentina

Colombia

Uruguay

Contribuciones Seguridad Social

Tasa de Desempleo (Promedio 2000-2004)

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

Portugal

Panamá

Guatemala

España

Hungría

Honduras

Sud-Africa

Chile

Israel

COMPONENTES DEL SISTEMA TRIBUTARIO