Núcleo temático 5 "Protección civil y políticas de salud"

La Organización Panamericana de la Salud (OPS/OMS) ha solicitado a los Estados Miembro, a través de la Resolución CD 45.R8, aprobada por los Ministerios de Salud de las Américas, que adopten la iniciativa de “Hospital Seguro” frente a desastres, como una política nacional de reducción de riesgos que garantice su capacidad de seguir funcionando en situaciones de emergencia. Esta iniciativa fue avalada por 158 países, incluido México, en enero de 2005 durante la Conferencia Mundial sobre Reducción de Desastres, en Kobe, Japón. La iniciativa se incorporó al Plan de Acción de Hyogo 2005-2015.

En nuestro país, como acción preliminar de estos trabajos, la Coordinación General de Protección Civil de la Secretaría de Gobernación, convocó a personal experto de diferentes áreas e instituciones públicas, privadas y sociales, a fin de constituir el “Comité Nacional de Evaluación del Programa Hospital Seguro”. Con la finalidad de garantizar la unificación de criterios en esta importante materia, se deberán conformar los Comités Estatales de Evaluación del Programa Hospital Seguro en cada entidad de la Federación.

Si bien existen estructuras del Estado, que no sólo de gobierno, cuya misión es impulsar y proteger los derechos ciudadanos, es claro que ésta no siempre se cumple cabalmente. Desde la formulación de leyes, políticas públicas, y regulaciones que deben hacer efectivas ambas, y entre todas éstas y su ejecución para asegurar el impacto deseado, existen con frecuencia brechas que terminan por hacerlas inoperantes. El caso de las medidas que a lo largo de muchos años se han establecido para el control del tabaco en México es un claro ejemplo de ello. En efecto, en múltiples ocasiones en el pasado se tomaron medidas de diversa índole que por una u otra razón han sido inefectivas. El postulado central de este ensayo es que desde el diseño de una ley, una política pública, y el logro de su propósito, intervienen necesariamente los fundamentos sobre los cuales se construyó esa política, su pertinencia a las necesidades que le dieron origen y las estructuras que la crean y/o las que deben hacerse responsables no sólo de acatar la ley y de convertirla en una política operativa sino de asegurar que esa operatividad se concrete en logros demostrables en los plazos esperados y con los recursos necesarios. El Consejo de Salubridad General se fortalece y rescata su vocación primigenia para responder como una de las estructuras del Estado que debe contribuir, con otras más, a la articulación de la génesis, formulación y ejecución de políticas públicas para que éstas transiten de un desideratum hacia una realidad de efectos positivos demostrables.

La fuerza de la naturaleza se manifiesta a través de fenómenos perturbadores tales como sismos, volcanes, ciclones tropicales, inundaciones, etc., que por la energía con que se desarrollan, el tamaño del área en que influyen y la frecuencia con que ocurren, pueden afectar gravemente los asentamientos humanos. México se encuentra sujeto a una amplia variedad de fenómenos naturales con alto potencial destructivo, lo cual, combinado con altas concentraciones poblacionales, en las que se tienen elevados grados de vulnerabilidad física y social, propician un gran riesgo de desastre.

Aproximadamente, dos terceras partes de la superficie de México tienen un riesgo sísmico significativo. Entre los eventos más relevantes en la historia reciente de México, se tiene el sismo de 1932, en las costas de Jalisco, con magnitud 8.2, que en ese entonces produjo pérdidas relativamente reducidas, debido a una menor población e infraestructura en comparación con la actual. Sin embargo, los sismos del 19 y 20 de septiembre de 1985, el primero con magnitud 8.1, produjeron aproximadamente 6,000 víctimas. Por otra parte, en cuanto al fenómeno volcánico, se cuenta con 31 volcanes potencialmente activos, además de 12 campos volcánicos monogenéticos, donde se tiene alta probabilidad de que nazca un nuevo volcán, como fue el caso del Paricutín en 1943. El caso más reciente, con alto impacto social, es la erupción del volcán Chichonal, en el estado de Chiapas, en 1982, que produjo alrededor de 2,000 víctimas.Por su ubicación geográfica, México está sujeto a la influencia frecuente de los ciclones tropicales que se generan en los océanos que lo rodean. De particular importancia son los efectos que el cambio climático tiene en los fenómenos hidrometeorológicos, tales como lluvias, vientos, mareas de tormenta, inundaciones, etc. Entre los grandes ciclones tropicales, resaltan el huracán Gilbert, en 1988, que devastó las playas de Cancún y provocó lluvias torrenciales en Nuevo León, así como el huracán Wilma, que en 2005 produjo daños importantes también en Cancún. Destacan, entre otros, las inundaciones ocurridas en Tabasco en 2007 y 2009, así como en Veracruz en 2010, con pérdidas de decenas de miles de millones de pesos en ambos casos. Finalmente, en 2013 se presentaron los ciclones tropicales "Manuel" e "Ingrid", los cuales interactuaron entre sí, propiciando lluvias torrenciales, inundaciones y deslizamientos de tierra en Guerrero.Las abundantes lluvias, además de producir inundaciones, tienen influencia directa en la inestabilidad de laderas. Destacan los deslizamientos ocurridos en Teziutlán en 1999 y en la comunidad de Eloxochitlán en 2006, ambos en el estado de Puebla; así como el deslizamiento de Juan de Grijalva, Chiapas, ocurrido el 4 de noviembre de 2007, que obstruyó el flujo del río Grijalva y, más recientemente, en septiembre de 2013, el deslizamiento de La Pintada, municipio de Atoyac de Álvarez, Guerrero, en el que perecieron 71 personas.En sentido opuesto, la escasez de lluvia que se resiente en otras regiones del país que llega a mantenerse por periodos prolongados propicia sequías que afectan la agricultura, la ganadería y la economía en general. Asociados a la escasez de lluvia están los incendios forestales que se presentan cada año en la temporada de sequías y que en determinados años alcanzan proporciones extraordinarias. Únicamente entre los años 2008 y 2012, según cifras de la CONAFOR, se presentaron 44,824 incendios forestales, los cuales ocasionaron pérdidas de zonas boscosas y daños al sector agrícola, así como a las poblaciones rurales y urbanas que se encuentran dentro del área de afectación de un incendio, entre otros.La exposición a estos fenómenos, los asentamientos humanos en zonas de peligro, el escaso ordenamiento del territorio, la vulnerabilidad física de la infraestructura expuesta, aunado a la fragilidad social de amplios sectores de la sociedad, provocan pérdidas materiales y humanas que representan un alto costo social y económico para el país.Algunas cifras del impacto económico en diferentes sectores en el periodo 2000-2012 revelan el efecto negativo de los desastres para el país:· 1 millón 169 mil viviendas afectadas y un impacto económico de 22 mil 971.2 millones de pesos.· 23 mil 935 unidades educativas, lo que da un promedio anual de 1 mil 841 unidades afectadas. Las pérdidas económicas en el sector educativo sumaron 4 mil 560.9 millones de pesos.· El sector salud es uno de los más afectados por desastres, debido a que su impacto se traduce en dos rubros principales: los efectos registrados en las unidades médicas y el costo que representa la implementación de la atención médica necesaria posterior al desastre. Entre 2000 y 2012 el impacto económico estimado de los eventos evaluados para este sector fue de 4 mil 272.6 millones de pesos en mil 939 unidades de salud afectadas.· El sector carretero, el cual precisa los mayores costos de reconstrucción, ha concentrado 57% del total de los recursos entregados por el Fondo de Desastres Naturales entre los años 2000 y 2011. De acuerdo con los eventos evaluados, se han estimado daños y pérdidas en las carreteras por 58 mil 750 millones de pesos. Estos daños afectan a otros sectores, ya que provocan incomunicación y desabasto, al quedar bloqueados los pasos en algunos casos, además de elevar los costos de traslado por el desvío de rutas. Aun cuando en México se han realizado investigaciones sobre los fenómenos de origen natural y antrópico, especialmente en el ámbito de su identificación, características, distribución y frecuencia de los factores que lo detonan y su impacto, todavía existen grandes retos en la determinación de la vulnerabilidad física y social, así como en los mecanismos que constituyen la construcción social del riesgo. Asimismo, se encuentran los desastres que se generan directamente por las actividades humanas, por los procesos de modernización y por la actividad industrial que conlleva el transporte, manejo y almacenamiento de materiales peligrosos, inclusive es necesario considerar aquéllos provocados deliberadamente y que también generan pérdidas humanas y económicas.Otros sectores que han tenido un impacto económico desfavorable relacionado con los desastres del presente siglo son energía, infraestructura hidráulica y de comunicaciones, agropecuario y medio ambiente. Destacan los daños en infraestructura de manejo de residuos sólidos o de la existente en las unidades de manejo ambiental o áreas naturales protegidas, costos de rehabilitación, reforestación u obras destinadas a mitigar el impacto de fenómenos futuros en el medio ambiente. Asimismo, se observan pérdidas económicas muy altas en todos los sectores productivos en los que se sustenta la economía, incluido el turístico.Tabla 1: Monto de daños por tipo de fenómeno.

La atención a las consecuencias derivadas de la ocurrencia de fenómenos naturales perturbadores resulta primordial para el Gobierno Federal y se cuenta con un modelo establecido para atender situaciones de crisis; sin embargo, en los últimos años se ha observado una asimetría entre las acciones preventivas y reactivas, centrando los esfuerzos en la atención de emergencias y reconstrucción de infraestructura dañada. Esta visión debe reorientarse, encaminándose a buscar fórmulas que aseguren el enfoque preventivo de la Protección Civil, a efecto de ir contando con mayores recursos humanos, materiales y financieros para atender los retos de reducir la vulnerabilidad ante la presencia de uno o varios agentes perturbadores. Muchas de las catástrofes ocurridas en años anteriores han dejado la experiencia de que tanto las instituciones, como los gobiernos y la sociedad, no están preparados para todos y cada uno de los eventos adversos que pueden sucederles y que pueden impactar en sus actividades primordiales. Fallas en la red de distribución de agua potable, caída en las redes de energía, de transmisión de datos, bloqueos a servicios como seguridad pública, transporte o sanidad son sólo algunos de los ejemplos de sucesos de gravedad crítica que pueden afectar a los gobiernos, asociaciones y a los ciudadanos en general. El creciente impacto económico y social debido al incremento de fenómenos catastróficos, particularmente vinculados al cambio climático, pone al descubierto las limitaciones de las políticas públicas de la primera década del presente siglo en el país y la necesidad de evitar una posición reactiva sin carácter preventivo. La planeación del desarrollo, de acuerdo con la Ley General de Protección Civil (LGPC), debe comenzar por analizar y tomar decisiones apoyadas en los atlas de riesgos. Estos instrumentos son el marco de referencia para la elaboración de políticas públicas preventivas que mitiguen el riesgo de desastres. Sin embargo, el Atlas Nacional de Riesgos (ANR) se encuentra desactualizado y su escala de representación no permite llevar a cabo consultas sobre el nivel de riesgos existentes en una zona de interés y tampoco identificar con precisión zonas de riesgo y zonas de riesgo grave, siendo las primeras, de acuerdo con la Ley General de Protección Civil, en las que existe la probabilidad de que se produzca un daño, originado por un fenómeno perturbador y las segundas, donde además, se registra alta vulnerabilidad física o social de asentamientos humanos. Aunado a lo anterior, se advierte que el Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC) enfrenta dificultades para alertar eficazmente a la población debido a la existencia de brechas tecnológicas que impiden la homologación de los sistemas de monitoreo y cobertura de servicios de alerta. Otro elemento a considerar dentro de las vulnerabilidades del sector público reside en el hecho de que el país requiere de infraestructura nacional diseñada de modo resiliente ante fenómenos naturales y antrópicos. Las dependencias de la Administración Pública Federal (APF) carecen de conocimientos especializados en gestión de riesgos, así como de mecanismos para compartir información que permitan reforzar su infraestructura y proteger los servicios públicos.Para revertir esta situación, el 28 de mayo de 2013, el Presidente de la República instruyó al Consejo Nacional de Protección Civil el desarrollo de la estrategia "México Seguro Frente a Desastres", en la que cada dependencia de la APF contribuirá, en el marco de acuerdos y convenios que se suscriban para tal efecto, a mejorar la resiliencia de la infraestructura y servicios públicos ante situaciones catastróficas. En el marco de esta estrategia, cada dependencia asumirá el compromiso de registrar, compartir información, verificar y mejorar los estándares mínimos de seguridad de la infraestructura de su sector, en cuatro aspectos específicos: (1) ubicación geoespacial, (2) aspectos de seguridad estructural, (3) aspectos integrales de riesgo, así como (4) aspectos funcionales en la respuesta a emergencias. Para el desarrollo de estas actividades, en su calidad de Secretario Ejecutivo del Consejo Nacional de Protección Civil, de acuerdo con la Ley General de Protección Civil, el Secretario de Gobernación suscribirá los convenios de coordinación, colaboración y concertación necesarios para el cumplimiento de esta estrategia, mismos que contendrán las especificaciones sobre la corroboración y evaluación de su cumplimiento, lo que será informado al Presidente de la República y a la población en general en las sesiones ordinarias del Consejo.Una vulnerabilidad adicional del sector gubernamental reside en el valor que históricamente se le otorgó dentro del Sistema a las Unidades Internas de Protección Civil del Gobierno de la República, las cuales fueron consideradas como instancias ajenas a la Gestión Integral de Riesgos (GIR). Además, las Unidades no actúan de modo colaborativo en la tarea transversal de reducir sistemáticamente los riesgos e impulsar criterios preventivos en la planeación del desarrollo.No reconocer que el gobierno puede sufrir afectaciones o disminuciones de su capacidad operativa por causa de los desastres representa un gran riesgo. Tomando en cuenta que atender esta situación es una cuestión prioritaria para la protección civil, en la 4ª Reunión de Gabinete, el 25 de enero de 2013, el Presidente de la República instruyó, a través del Secretario de Gobernación, la presentación de un protocolo de seguridad para las oficinas públicas de gobierno que ayude a las dependencias a identificar y mitigar apropiadamente los riesgos en sus respectivos centros de trabajo e informar sobre sus avances. Entre los principales avances en el cumplimiento de esta instrucción al 30 de abril de 2014, destaca la conformación del Grupo Interinstitucional para la Operación Competente del Programa Interno de Protección Civil en la Administración Pública Federal con 20 miembros, mismos que han sostenido cinco reuniones en las que se analizan los retos y soluciones adoptadas para mejorar la resiliencia, así como eficientar los protocolos de seguridad de cada sector. Los gobiernos, instituciones y sociedades no están lo suficientemente preparados para enfrentarse a escenarios de catástrofe, que pongan en riesgo su estabilidad y/o gobernabilidad. No existen programas orientados a la gestión de la continuidad de operaciones, que además de prevenir y minimizar las pérdidas, reduzcan tiempos de recuperación, costos sociales y económicos y que garanticen una respuesta planificada ante cualquier desastre que ponga en peligro su funcionalidad. Tanto los municipios, como los gobiernos estatales y las dependencias de la APF no cuentan con estrategias que les permitan hacer frente a fenómenos perturbadores, sin ver detenidas sus actividades primordiales. El desconocimiento de la importancia y aplicación de planes de continuidad de operaciones ha generado una descoordinación en las prioridades de atención frente a dichos fenómenos.1.3 Limitada vinculación con la sociedad y escasa promoción de la cultura de protección civil.Durante muchos años, se descuidó la relación con el eslabón más fuerte de la protección civil: la sociedad civil organizada, la cual fue la fuente más importante de organización y adopción de soluciones efectivas a los problemas emergentes luego de los sismos de 1985, desaprovechando el potencial de la iniciativa privada y su experiencia en la continuidad de negocios. En el pasado se creía que sólo el Gobierno en sus tres niveles, era responsable único de la atención de la emergencia, quedando en muchas ocasiones limitada su capacidad de respuesta. El enfoque esencialmente reactivo del sistema priorizó la participación de las organizaciones de la sociedad civil para mejorar la planeación, los programas de respuesta a emergencias y el alertamiento en el plano comunitario.En tal sentido, cobra relevancia la falta de vinculación con la ciudadanía para reducir significativamente su vulnerabilidad ante los desastres y sobre todo, la necesidad de impulsar campañas de responsabilidad social y compromisos con la población, sumando los recursos humanos y materiales de la iniciativa privada y especialmente de los medios de comunicación, que son una parte importante del SINAPROC. Es importante mencionar que los primeros en atender una emergencia es el personal especializado más cercano a la población. Por lo tanto, una estrategia de eficacia operativa debería estar orientada a la formación de cuadros locales de protección civil provenientes del ámbito comunitario.La participación social en el Sistema Nacional de Protección Civil ha sido mínima, dada la escasa promoción a la cultura de protección civil. La población vulnerable y expuesta a un peligro cuenta con poca información sobre la situación de riesgo que vive, limitando su participación en la gestión del riesgo y su capacidad de resiliencia es mínima.Durante el periodo 2000-2012, el Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED), documentó 163 eventos naturales con afectaciones en diversos sectores y estados de la República Mexicana. Aun cuando la cifra del número de decesos asociados particularmente a fenómenos hidrometeorológicos ha disminuido, estos eventos provocaron la muerte de 2 mil 262 personas (un promedio anual de 174 personas) y una población afectada de 18 millones 650 mil 539 personas (un promedio anual en ese periodo de 1 millón 434 mil 656 personas). Estas cifras revelan la necesidad de promover, tanto en lo individual como en lo colectivo, una cultura más eficaz de protección civil, con la participación social y sectorial.La promoción gubernamental de la cultura de protección civil no ha sido suficiente para llegar a las localidades con menos de 2,000 habitantes, regiones con población indígena o personas que enfrentan barreras de comunicación asociadas a una discapacidad. Asimismo, la baja promoción ha repercutido en una limitada participación social en la práctica de conductas de autocuidado y autoprotección que contribuyan a reducir las cifras de decesos y lesiones. Además, incide el hecho de que no se cuenta con información sobre el impacto de las campañas de sensibilización e información entre la población, por lo que no se identifica con certidumbre cuáles son las capacidades o conocimientos con los que cuentan los individuos, las familias y los grupos a nivel comunitario para responder preventiva o reactivamente ante los agentes perturbadores a los que están expuestos. Por otra parte, se reconoce la necesidad de contar con programas permanentes que impulsen una cultura de protección civil, así como de prevención y autoprotección en todos los sectores de la población, con especial énfasis en los habitantes con altas condiciones de vulnerabilidad. Para ello, se requiere implementar amplias campañas de difusión y comunicación social a nivel regional, local y comunitario para que la población identifique oportunamente condiciones de riesgo y participe activamente en reducirlas.Como generador y receptor de información y de esquemas de actuación, el Sistema Nacional de Protección Civil tiene una mínima vinculación con organismos nacionales e internacionales y con instituciones académicas o centros de investigación, lo que ha provocado poco intercambio de conocimientos y experiencias en materia de protección civil y GIR.En el mundo han ocurrido desastres provocados por fenómenos naturales como el maremoto que sacudió el Pacífico y la zona noreste de Japón en 2011, provocando un tsunami y el accidente nuclear en la central de Fukushima o el sismo de 8.8 grados que sacudió Chile en 2010; las medidas que estos países llevaron a cabo para la atención de estas emergencias pudieron aportar conocimientos importantes en materia de protección civil a nuestro país que, sin embargo, no se han aprovechado.No existe un sistema de acreditación de competencias para formar recursos humanos en materia de gestión integral de riesgos que atienda las necesidades de las Coordinaciones Estatales y Municipales de Protección Civil, por lo que no es posible evaluar al personal encargado de actividades de protección civil. De igual forma, los programas de educación básica, media, media superior y superior carecen de información relacionada a la Gestión Integral de Riesgos, por lo cual la difusión de ésta, en edades tempranas, es prácticamente nula.1.4 Limitada coordinación del Sistema Nacional de Protección Civil en emergencias y desastres.Aun cuando en el SINAPROC ha predominado un marcado carácter reactivo, es necesario fortalecer los mecanismos de administración de emergencias y desastres. La falta de una adecuada vinculación de los planes de protección civil de las entidades federativas con el Gobierno de la República, ha provocado una deficiente disponibilidad y aprovechamiento de los recursos para atender emergencias, tales como los refugios temporales, la instalación de centros de acopio, la capacidad de distribución de ayuda humanitaria, entre otros.Para caracterizar de modo más preciso esta problemática, es necesario mencionar que por cada gran desastre, en el ámbito local, se producen adicionalmente diversos desastres pequeños y medianos, de modo que los niveles de pérdidas económicas y sociales son mayores que los registrados en estadísticas. Estos microdesastres disminuyen la capacidad de articulación de esfuerzos mayores en términos de cooperación intergubernamental que robustezca las capacidades institucionales en las entidades federativas, lo que a su vez propicia una amplia desvinculación entre actores que debían trabajar bajo sólidos esquemas de cooperación y sinergia.Se carece de registros públicos adecuados que den cuenta del estado de la Red Nacional de Brigadistas Comunitarios, así como de la participación de grupos voluntarios en acciones de protección civil. Ello genera dificultades operativas para convocarlos a realizar trabajos preventivos, urgentes o de auxilio a la población, coordinados bajo la autoridad local de protección civil. Esta insuficiente coordinación con grupos especializados ha provocado con frecuencia respuestas desarticuladas, parciales y poco efectivas en cuanto a la administración de emergencias y desastres, lo cual genera finalmente un limitado aprovechamiento de este recurso humano. Asimismo, se debe considerar que el Gobierno de la República ha centralizado sus recursos humanos y materiales en la generación de un modelo de gestión de riesgos poco cooperativo, vertical e ineficiente, lo que provoca que la atención por parte de las autoridades federales se retrase al tener que atender eventos simultáneos.Existe una deficiente capacidad de las instancias operativas de comunicación, de alertamiento, información, apoyo permanente y enlace entre los integrantes del sistema, en las tareas de preparación, auxilio y recuperación, esto se debe a que los protocolos de respuesta a emergencias están desactualizados y los boletines de alertamiento tienen un alcance territorial limitado, lo que muestra la urgente necesidad de actualizar el modelo de operación conjunta de administración de emergencias y desastres. Esta vulnerabilidad se intentó resolver mediante la creación en 2012, del Centro Nacional de Comunicación y Operación de Protección Civil, para fungir como un área de vinculación entre los integrantes del Sistema Nacional en las tareas de preparación, auxilio y recuperación, integrando sistemas, equipos, documentos e instrumentos que contribuyan a facilitar la oportuna y adecuada toma de decisiones. No obstante, el Centro carece de infraestructura actualizada que permita su óptima operación, que le permita ser un instrumento para fomentar una mayor coordinación entre las autoridades de protección civil de los tres órdenes de gobierno y eficientar el modelo de comunicación preventiva y reactiva del Sistema. Asimismo, el Centro ha enfrentado limitaciones tecnológicas, operativas y de personal, dificultando en muchas ocasiones la difusión de alertamientos y comunicados de los diversos eventos perturbadores.El SINAPROC ha presentado, en años anteriores, una gran debilidad en la atención de emergencias: la poca coordinación entre sus integrantes. Las dependencias de la Administración Pública Federal cuentan con protocolos que han resultado efectivos ante las emergencias, sin embargo, la aplicación de éstos se ha llevado de manera descoordinada. Esto ha sido provocado, en muchas ocasiones, por la falta de innovación tecnológica de los centros de información y monitoreo existentes, el desconocimiento de los mecanismos de operación del SINAPROC, además de tener sistemas deficientes de comunicación interna ante emergencias por parte de las autoridades.Históricamente se ha dejado en manos de las fuerzas armadas la atención del desastre, minimizando las acciones de prevención y la capacidad de todos los integrantes del SlNAPROC y de la sociedad, lo que implica una importante pérdida de capacidad de respuesta, duplicación de esfuerzos y gastos excesivos en reconstrucción.

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El desarrollo de los núcleos