Sin título

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bINTRODUCCIÓN GENERAL

AL DERECHO ADMINISTRATIVOINTRODUCCIÓN GENERAL

AL DERECHO ADMINISTRATIVO

VENEZOLANO 1 *

$OODQ5%UHZHU&DUtDV

Profesor de la Universidad Central de Venezuela

Resumen: Como resulta del propio título de este trabajo, se trata

de una Introducción General al derecho administrativo venezo-

lano, cuyo objeto es enunciar y describir somera y precisamente,

el objeto de esta rama del derecho destinada a regular la Admi-

nistración Pública y su actividad, el ejercicio de la función admi-

nistrativa del Estado, y las relaciones jurídicas de aquella con los

administrados; todo como orientación general para su estudio en

Venezuela.

Palabras claves: Derecho Administrativo.

Summary: As it results from the very title of this contribution,

it is a General Introduction to Venezuelan Administrative Law,

with the purpose of enunciating and describing y a brief and pre-

cise way the object of this branch of law, which is intended to

rule the Public Administration and its activity, the exercise of

the Administrative Function of the State, and the legal relations

established between the Public Administration and the citizens;

all as a general orientation for the study of Administrative Law

in Venezuela.

Key words: Administrative Law.

Recibido:

*

5 de febrero de 2013 Aceptado: 1 de marzo de 2013

Este estudio tiene su origen en el trabajo titulado “Un panorama del

derecho administrativo en Venezuela” publicado lo en la obra colectiva:

Santiago González-Varas Ibáñez (Coordinador), El derecho administrativo

Iberoamericano, Ministerio de Administraciones Públicas (INAP)-Instituto

de Investigación Urbana y Territorial, Granada, España 2005, pp. 745-791;

2a Edición: El derecho administrativo en Iberoamérica, Instituto Nacional

de Administración Pública, Madrid 2012, pp. 1473-1584.

17Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano No 1/2013

I. B ASE CONSTITUCIONAL DEL D ERECHO

A DMINISTRATIVO

La regulación fundamental sobre la Administración

Pública en Venezuela está en la propia Constitución de 1999 1 ,

en la cual, en el Capítulo I relativo a “De las disposiciones gene-

rales”, del Título IV sobre “El Poder Público” de la Constitución,

se incorporó una Sección SegundaUHODWLYDHVSHFtÀFDPHQWHD ́'H

la Administración Pública”, con tres artículos: el 141, que esta-

blece los principios de la Administración Pública; el 142, sobre

la creación de entidades descentralizadas; y el 143, que consa-

gra el derecho a la información administrativa y de acceso a

ORVGRFXPHQWRVRÀFLDOHV'LFKDVQRUPDVSRUVXSXHVWRVHDSOL-

can a todo el universo de órganos que conforman la Adminis-

tración Pública, y no sólo a los que ejercen el Poder Ejecutivo.

/DFRQQRWDFLyQRUJiQLFDGHOD$GPLQLVWUDFLyQ

En efecto, en Venezuela, conforme a la forma federal que

siempre ha tenido el Estado, conforman la Administración

Pública, ante todo, los órganos que ejercen el Poder Ejecutivo de

las personas jurídicas estatales que integran la Federación, en

sus tres niveles territoriales que son la República, los Estados y

los Municipios. Estos órganos son los que en general se identi-

ÀFDQHQHOOHQJXDMHMXUtGLFRFRP~QFRPR ́HO3RGHU(MHFXWLYRμ

que comprende a la Presidencia de la República y a los Minis-

terios a nivel nacional (Ejecutivo Nacional), a las Gobernacio-

nes de los Estados en el nivel estadal (Ejecutivo Estadal) y a

las Alcaldías (Ejecutivo Municipal) en el nivel municipal. Esos

grupos de órganos conforman lo que se denomina en gene-

1

18

La Constitución de 1999 originalmente publicada en Gaceta Oficial No

36.860 de 30 de diciembre de 1999 y republicada en la Gaceta Oficial No

5.453 Extraordinaria del 24 de marzo de 2000; fue objeto de una Enmienda

Constitucional No 1 en 2009 publicada en Gaceta Oficial No 5.908 Extra. de

19–02–2009. V. sobre el régimen constitucional relativo a la Administra-

ción Pública en la Constitución, Allan R. Brewer–Carías, La Constitución de

1999. Derecho Constitucional Venezolano, Tomo I, Editorial Jurídica Venezo-

lana, Caracas 2004, pp. 276 y ss.Introducción general al Derecho Administrativo venezolano

Allan R. Brewer-Carías

ral, la “Administración Central”, todos los cuales, sin embargo,

de acuerdo con la Ley Orgánica de la Administración Pública

de 2008, “en el ejercicio de sus funciones, los mismos deberán

VXMHWDUVHDORVOLQHDPLHQWRVGLFWDGRVFRQIRUPHDODSODQLÀFD-

ción centralizada” 2 .

Pero también integran la Administración Pública, las

entidades descentralizadas funcionalmente de cada una de

las mencionadas personas estatales político-territoriales, que

actúan siempre adscritas y bajo el control de tutela de los órga-

nos ejecutivos de las mismas, sea que hayan sido constituidas

mediante ley con forma jurídica de derecho público, como

por ejemplo, los institutos autónomos; o con forma jurídica de

derecho privado, como por ejemplo las empresas o fundacio-

nes del Estado. Estas entidades conforman lo que en general se

denomina la “Administración Pública Descentralizada”.

Pero una descripción como la anterior de la Administra-

ción Pública en sentido orgánico, sin duda, en Venezuela sería

LQVXÀFLHQWHSXHVKD\RWURVyUJDQRVGHODVSHUVRQDVMXUtGLFDV

estatales político–territoriales que pueden considerarse como

parte de la Administración Pública, y sin embargo no ejercen

el Poder Ejecutivo. En consecuencia, si bien todos los órganos

del Estado que ejercen el Poder Ejecutivo están integrados en

la Administración Pública; sin embargo, no todos los órganos

que conforman la Administración Pública ejercen el Poder

Ejecutivo del Estado, pues hay órganos de la Administración

Pública que no dependen jerárquicamente del Presidente de la

República, de los Gobernadores ni de los Alcaldes, y que ejer-

cen otros Poderes Públicos distintos del Poder Ejecutivo.

2

Esta Ley Orgánica, inicialmente sancionada en 2001, ha sido objeto de

múltiples reformas, la última de las cuales en 2008 (Decreto Ley N° 6.217,

Gaceta Oficial N° 5.890 Extra. de 31–7–2008.). V. en general sobre el régi-

men legal de la Administración Pública, Allan R. Brewer–Carías, Rafael J.

Chavero Gazik y Jesús María Alvarado Andrade, Ley Orgánica de la Admi-

nistración Pública. Decreto Ley No 6217 de 15–07–2008, Editorial Jurídica

Venezolana, Caracas, 2008.

19Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano No 1/2013

Concentrándonos en el nivel nacional del Estado, es decir,

en la República, conforme a la penta división del Poder Público

establecida en la Constitución (art. 136), el mismo a nivel nacio-

nal se divide en cinco ramas que son las tres clásicas de los

Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, a los cuales se agrega-

ron los Poderes Ciudadano y Electoral, a cargo todos, de órga-

nos estatales autónomos e independientes entre sí. Por ello,

además de aquéllos órganos que ejercen el Poder Ejecutivo, los

órganos estatales que ejercen el Poder Ciudadano (el Ministe-

rio Público o Fiscalía General de la República, la Contraloría

General de la República y la Defensoría del Pueblo) 3 y los que

ejercen el Poder Electoral (el Consejo Nacional Electoral y sus

Juntas y Comisiones) 4 , si bien son autónomos e independien-

tes del Poder Ejecutivo Nacional y de los otros Poderes Públi-

cos, sin embargo, también son órganos que forman parte de la

Administración Pública de la República, aún cuando no sean

parte de la “Administración Central”.

Igualmente, también conforman a la Administración

Pública de la República, los órganos de administración y

gobierno del Poder Judicial que a partir de la Constitución de

1999 (al eliminarse en antiguo Consejo de la Judicatura) son

dependientes del Tribunal Supremo de Justicia, en particular,

3 Regulados en general en la Ley Orgánica del Poder Ciudadano (Gaceta

Oficial No 37.310 de 25–10–2001), y en particular en la Ley Orgánica del

Ministerio Público (Gaceta Oficial N° 38.647 de 19–03–2007), Ley Orgánica

de la Defensoría del Pueblo (Gaceta Oficial N° 37.995 de 5–8–2004) y Ley

Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacio-

nal de Control Fiscal (Gaceta Oficial No 37.347 de 17–12–2001) V. en general,

sobre el régimen legal del Poder Ciudadano, Allan R. Brewer–Carías et

al., Ley Orgánica del Poder Ciudadano. (Ley Orgánica del Poder Ciudadano, Ley

Orgánica de la Defensoría del Pueblo, Ley Orgánica del Ministerio Público, Ley

Orgánica de la Contraloría General de la República), Editorial Jurídica Venezo-

lana, Caracas 2005.

4 Regulados en la Ley Orgánica del Poder Electoral (Gaceta Oficial No 37.573

de 19–11–2002).

20Introducción general al Derecho Administrativo venezolano

Allan R. Brewer-Carías

la Dirección Ejecutiva de la Magistratura y sus diversas depen-

dencias 5 .

$KRUDELHQSDUDUHJXODUHVSHFtÀFDPHQWHDOD$GPLQLVWUD-

ción Pública Central de la República (que ejerce el Poder Ejecu-

tivo Nacional) y a la Administración Pública Descentralizada

Nacional, en 2001 se dictó la Ley Orgánica de la Administra-

ción Pública, cuyas normas, se decía, también eran aplicaban

supletoriamente, a las Administraciones Públicas estadales y

municipales, y “a los demás órganos del Poder Público” (art.

1) distintos al Poder Ejecutivo. Sin embargo, como muestra del

proceso de centralización que se ha desarrollado en el país

desde 2000, la reforma de la Ley Orgánica de 2008 estableció

directamente que sus normas “serán aplicables a la Adminis-

tración Pública, incluidos los estados, distritos metropolitanos

y municipios, quienes deberán desarrollar su contenido den-

tro del ámbito de sus respectivas competencias” (art. 2); dis-

poniendo que sus normas de aplican “supletoriamente a los

demás órganos y entes del Poder Público” distintos a los del

Poder Ejecutivo.

Ahora bien, respecto de todo este complejo orgánico del

Estado, que es la Administración Pública, la Constitución dis-

pone que “está al servicio de los ciudadanos” (art. 141); lo que

se reitera en el artículo 5o de la Ley Orgánica. En la Ley de

2001 en lugar de “ciudadanos,” se había utilizado la palabra

“particulares” pus en la Constitución “ciudadano” responde al

concepto más restringido de ciudadanía relativo a los titulares

de derechos políticos (art. 39); la cual en la reforma de 2008

se sustituyó por la palabra “personas,” agregando que en su

actuación, la Administración Pública está dirigida a la aten-

ción de los requerimientos de las personas y la satisfacción de

5

Regulada en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (Gaceta

Oficial No 39.483 de 9–8–2010. V. en general en Allan R. Brewer–Carías y

Víctor Hernández Mendible, Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia,

Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2010.

21Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano No 1/2013

sus necesidades,” brindando especial atención a las de carácter

social” (art. 5).

Por su parte, el artículo 3 de la Ley Orgánica agrega que

el “principal objetivo” de la organización y funcionamiento

de la Administración Pública, es hacer efectivos los principios,

valores y normas consagrados en la Constitución y, en espe-

cial, garantizar a todas las personas, el goce y ejercicio de los

derechos humanos;” lo que conforme se indica en el artículo

19 de la Constitución, implica “garantizar a todas las personas,

conforme al principio de progresividad y sin discriminación

alguna, el goce y ejercicio irrenunciable, indivisible e interde-

pendiente de los derechos humanos.” Por ello, el artículo 5 de la

Ley Orgánica también precisa que la Administración Pública

debe asegurar a todas las personas la efectividad de sus dere-

chos cuando se relacionen con ella; y además, debe tener entre

sus objetivos, la continua mejora de los procedimientos, servi-

cios y prestaciones públicas, de acuerdo con las políticas que

se dicten.

/DFRQQRWDFLyQPDWHULDOGHOD$GPLQLVWUDFLyQ

Pero adicionalmente a la connotación orgánica, en el dere-

cho administrativo venezolano, la expresión Administración

3~EOLFD WDPELpQ WLHQH XQ VHQWLGR PDWHULDO DO LGHQWLÀFDUVH HO

concepto también con unas actividades estatales realizadas con

vistas a satisfacer el interés general del propio Estado o de la

sociedad, generalmente por los órganos que la integran.

Estas actividades se caracterizan, ante todo, conforme al

sistema de formación del derecho por grados que adopta la

Constitución, porque son siempre de carácter sub-legal, pues

se trata de actividades realizadas en ejecución directa e inme-

diata de la legislación y sólo indirecta y mediata de la Consti-

tución.

22Introducción general al Derecho Administrativo venezolano

Allan R. Brewer-Carías

Esta actividad administrativa, por otra parte, no sólo la

cumplen los órganos de la Administración Pública en sentido

RUJiQLFRDQWHVLGHQWLÀFDGRVyUJDQRVGHODVSHUVRQDVMXUtGLFDV

estatales que ejercen el Poder Ejecutivo, el gobierno y admi-

nistración del Poder Judicial, el Poder Ciudadano y el Poder

Electoral); sino también, otros órganos del Estado como los que

ejercen el Poder Legislativo (la Asamblea Nacional, los Con-

sejos Legislativos de los Estados y los Concejos Municipales),

o el Poder Judicial (el Tribunal Supremo de Justicia y demás

Tribunales de la República) cuando ejercen la función adminis-

trativa (por ejemplo, administran su cuerpo de funcionarios o

entran en relación con los particulares) o la función normativa

de carácter sub–legal emitiendo, por ejemplo, actos reglamen-

tarios. La actividad administrativa como objeto del derecho

administrativo, por ello, está también esencialmente vinculada

al ejercicio de las diversas funciones del Estado (normativa, de

gobierno, administrativa, jurisdiccional y de control).

Además, la actividad administrativa que interesa al dere-

cho administrativo muchas veces se realiza por particulares o

por personas jurídicas de derecho privado, incluso, de carácter

no estatal, pero que en virtud de la expresa previsión de ley

ejercen prerrogativas del Poder Público. Así sucede, por ejem-

plo, con ciertos actos de las Universidades privadas o de las

Federaciones deportivas, como serían los actos sancionatorios,

en los casos regulados respectivamente en la Ley de Universi-

dades o en la Ley del Deporte, y que son considerados como

actos administrativos 6 .

Finalmente, no toda la actividad que realizan algunos

yUJDQRVTXHFRQÀJXUDQOD$GPLQLVWUDFLyQ3~EOLFDGHO(VWDGR

como por ejemplo, la que realiza el Presidente de la República,

constituye actividad administrativa, sino, como se ha dicho,

sólo las actividades que sean de carácter sub–legal. El Jefe del

6

V. Allan R. Brewer–Carías, Estado de Derecho y Control Judicial, Instituto

Nacional de Administración Pública, Alcalá de Henares, Madrid 1987, pp.

498 y ss.

23Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano No 1/2013

Ejecutivo Nacional y otros órganos del Estado, en efecto, ade-

más de realizar actividades en ejecución directa e inmediata

de la legislación e indirecta y mediata de la Constitución, ejer-

cen actividades que son formal y sustancialmente distintas de

la anterior, realizadas en ejecución directa e inmediata de la

Constitución como son las actividades de gobierno 7 . De ello,

resultan los actos de gobierno que si bien interesan al derecho

administrativo, no se pueden considerar como formando parte

de la actividad administrativa 8 .

$GPLQLVWUDFLyQ3~EOLFD'HUHFKR$GPLQLVWUDWLYR

SHUVRQDOLGDGMXUtGLFD

Por otra parte debe indicarse que si bien la Administración

Pública, tanto en su connotación orgánica como en su sentido

material, constituye el objeto por excelencia del derecho admi-

nistrativo, no todo el derecho que regula a la Administración

Pública, es decir, a los órganos estatales que la conforman o a

las actividades administrativas, es derecho administrativo. En

otros términos, en el mundo del derecho no existen sujetos de

derecho o actividades respecto de los cuales pueda decirse que

exclusivamente se rigen por una sola rama del derecho. Así

7 V. Allan R. Brewer–Carías, La justicia constitucional, Tomo VI de Institucio-

nes Políticas y Constitucionales, Universidad Católica del Táchira–Editorial

Jurídica Venezolana, Caracas–San Cristóbal 1996, pp. 199–226; y “Comen-

tarios sobre la doctrina del acto de gobierno, del acto político, del acto de

Estado y de las cuestiones políticas como motivo de inmunidad jurisdic-

cional de los Estados en sus Tribunales nacionales», en Revista de Derecho

Público, No 26, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, abril–junio 1986,

pp. 65–68.

8 Sobre el sistema jerarquizado o graduado del orden jurídico, creación de

la denominada Escuela Vienesa, véase Hans Kelsen, Teoría Pura del Dere-

cho, Buenos Aires 1981, p. 135 y ss; Adolf Merkl, Teoría General del Derecho

Administrativo, Madrid 1935, pp. 7–62. Sobre dicho sistema en el constitu-

cionalismo venezolano, véase Allan R. Brewer–Carías, Evolución Histórica

del Estado, Tomo VI de Instituciones Políticas y Constitucionales, Universidad

Católica del Táchira, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas–San Cristó-

bal 1996, pp. 107–117. V. igualmente en Allan R. Brewer–Carías, Principios

Fundamentales del Derecho Público (Constitucional y Administrativo), Editorial

Jurídica Venezolana. Caracas, 2005.

24Introducción general al Derecho Administrativo venezolano

Allan R. Brewer-Carías

como no se puede decir que las sociedades anónimas sean suje-

tos de derecho que sólo se regulan por el Código de Comercio,

pues también están sometidas al Código Civil, al Código Penal

y a todas las leyes de derecho administrativo que por ejem-

plo regulan diversos sectores de la economía (bancos, seguros,

mercado de capitales, etc.); en igual sentido, los órganos de la

Administración Pública, además de estar sometidos al derecho

administrativo, también están sometidos al derecho civil y al

derecho mercantil, por ejemplo.

Por lo demás, esos sujetos de derecho o personas jurídicas

estatales que interesan al derecho administrativo, no tienen

XQDFRQÀJXUDFLyQXQLIRUPHSXHVSXHGHQWHQHUODIRUPDGHODV

personas jurídicas de derecho público o la forma jurídica de las

personas jurídicas de derecho privado. Por ello, a los órganos

de la Administración Pública, si bien regidos por el derecho

administrativo, sin embargo, en una forma u otra siempre se

les interaplica de manera variable, tanto un régimen de dere-

cho público como un régimen de derecho privado 9 . El dere-

cho administrativo, por supuesto, tiene siempre una prepon-

derancia en esta interaplicación, pero el mismo no comprende

la totalidad de las normas que se aplican a los órganos de la

Administración Pública del Estado ni a la actividad adminis-

trativa del mismo. En otras palabras, la Administración Pública

se rige por el derecho administrativo, aun cuando en forma no

exclusiva ni excluyente.

(QFXDGUDPLHQWRGHOGHUHFKRDGPLQLVWUDWLYR

\VXVIXHQWHV

En todo caso, de lo anterior resulta que, por supuesto, la

GHÀQLFLyQGHOD$GPLQLVWUDFLyQ3~EOLFDFRPRREMHWRGHOGHUH-

9

Allan R. Brewer–Carías, “La interaplicación del Derecho Público y del

Derecho Privado a la Administración Pública y el proceso de huida y recu-

peración del Derecho Administrativo” en Las formas de la actividad adminis-

trativa. II Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo Allan Randolph

Brewer–Carías, Caracas, 1996, Fundación Estudios de Derecho Adminis-

trativo (FUNEDA), Caracas, 1996, pp. 23 a 73.

25Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano No 1/2013

FKRDGPLQLVWUDWLYRVLJXHVLHQGRHVHQFLDOSDUDODGHÀQLFLyQGH

esta rama del derecho, la cual consideramos que tiene que estar

basada en la descripción de dicho objeto. Por ello, bien podría

señalarse que el derecho administrativo es aquella rama del

derecho público que regula los sujetos de derecho o personas

jurídicas que conforman al Estado; la Administración Pública

como complejo orgánico de esas personas jurídicas estatales,

su organización y funcionamiento; el ejercicio de la función

administrativa dentro de las funciones del Estado; la actividad

administrativa, siempre de carácter sublegal realizadas por los

órganos de las personas jurídicas estatales en ejercicio de las

funciones normativas, jurisdiccional o administrativas, o la

realizada por los particulares a quienes la ley ha autorizado

para ello, su régimen y control; y las relaciones jurídicas que se

establecen entre las personas jurídicas estatales o las que desa-

rrollan la actividad administrativas, y los administrados, que

moldea las formas de la actividad administrativa.

&RQXQDGHÀQLFLyQFRPRHVWDSRUVXSXHVWRQRFDEHKDFHU

LQWHQWR DOJXQR GH DGRSWDU XQ FULWHULR ~QLFR SDUD GHÀQLU HO

derecho administrativo 10 1RVHWUDWDSRUWDQWRQLGHXQDGHÀ-

QLFLyQRUJiQLFDQLGHXQDGHÀQLFLyQPDWHULDOQLGHXQDGHÀ-

nición formal, pues no existe un criterio clave absoluto para

GHÀQLUHOGHUHFKRDGPLQLVWUDWLYRQLVXREMHWROD$GPLQLVWUD-

FLyQ3~EOLFD/DGHÀQLFLyQGHEHHODERUDUVHFRQODPH]FODGHORV

diversos criterios, lo que además responde al contenido hete-

rogéneo y mutable de la actividad administrativa del Estado.

10

26

V. Allan R. Brewer–Carías, “El concepto de derecho administrativo en

Venezuela” en Revista de Administración Pública, N° 100–102, Vol. I, Madrid,

enero–diciembre 1983, pp. 685–704, y en Estudios de Derecho Administrativo,

Universidad Colegio Mayor Nuestra Señora del Rosario, Bogotá, 1986, pp.

7–24. Con el título “Bases constitucionales del Derecho Administrativo en

Venezuela” en Revista de Derecho Público, N° 16, Editorial Jurídica Vene-

zolana, Caracas, octubre–diciembre 1983, pp. 5–20; y El Derecho Público

en Venezuela y Colombia, Archivo de Derecho Público y Ciencias de la Admi-

nistración, Vol. VII, 1984–1985, Instituto de Derecho Público, Facultad de

Ciencias Jurídicas y Políticas, Universidad Central de Venezuela, Caracas,

1986, pp. 215–231.Introducción general al Derecho Administrativo venezolano

Allan R. Brewer-Carías

En cuanto a la jerarquía de las fuentes del derecho aplica-

ble a la Administración, la Ley Orgánica de la Administración

Pública expresa formalmente el principio de legalidad vincu-

lándolo a la competencia, así:

Artículo 4o. La Administración Pública se organiza y actúa

de conformidad con el principio de legalidad, por el cual

la asignación, distribución y ejercicio de sus competencias

se sujeta a lo establecido en la Constitución de la República

Bolivariana de Venezuela, las leyes y los actos administra-

tivos de carácter normativo dictados formal y previamente

conforme a la ley, en garantía y protección de las libertades

públicas que consagra el régimen democrático, participa-

tivo y protagónico.

Se destaca de esta norma, como se dijo, tanto la indicación

formal de la jerarquía de las fuentes del derecho: 1) la Consti-

tución, 2) las leyes y 3) los actos administrativos normativos;

como la referencia al principio teleológico de la sumisión a la

OH\FX\RÀQHVODJDUDQWtD\SURWHFFLyQGHODVOLEHUWDGHVS~EOL-

cas propias del régimen democrático. Las fuentes del derecho,

además, para ser tales, deben haberse dictado formal y previa-

mente a la actividad que se regule, lo que implica la proscrip-

ción de la retroactividad de la ley.

II. L A ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA NACIONAL ,

ESTADAL Y MUNICIPAL

$GPLQLVWUDFLyQ\IHGHUDFLyQ

Como se ha dicho, dada la forma federal del Estado en

Venezuela, que conforme al artículo 4 de la Constitución se

OR GHÀQH FRPR XQ ́(VWDGR IHGHUDO GHVFHQWUDOL]DGRμ KD\ WUHV

niveles fundamentales de órganos que integran la Adminis-

tración Pública y que ejercen el Poder Ejecutivo, por lo que se

27Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano No 1/2013

puede distinguir una Administración Pública Nacional cuyo

Jefe es el Presidente de la República; una Administración

Pública Estadal 11 , cuyos Jefes, en cada uno de los 23 Estados

de la Federación, son los Gobernadores; y una Administración

Pública Municipal cuyos Jefes, en cada uno de los 338 Muni-

cipios del país, son los Alcaldes. Todos esos funcionarios son

electos mediante sufragio universal, directo y secreto.

Como se dijo, la Constitución y la Ley Orgánica de la

Administración Pública contienen principios que se aplican

a la Administración Pública de todos los niveles territoria-

OHV \ HQ FXDQWR DODV UHJXODFLRQHV HVSHFtÀFDV ODV PLVPDVVH

encuentran establecidas en las leyes nacional y estadales y en

las Ordenanzas municipales que se dicten por los respectivos

órganos titulares de la potestad organizativa. Estos son los que

de acuerdo con el artículo 15 de la Ley Orgánica de la Admi-

QLVWUDFLyQ3~EOLFDSXHGHQFUHDUPRGLÀFDU\VXSULPLUGLFKRV

órganos.

Por tanto, la titularidad de la potestad organizativa sólo

puede ser asignada por la Constitución o la ley 12 .

3RWHVWDGRUJDQL]DWLYDUHVHUYDOHJDO\GHOHJDFLyQ

OHJLVODWLYD

En cuanto a la Constitución, esta atribuye a la Asamblea

Nacional potestad organizativa respecto de la Administración

Pública Nacional (art. 187,9), así como respecto de otros órga-

nos del Poder Público Nacional como los del Poder Ciudadano

(arts. 273, 290); y los del Poder Electoral (art. 292).

La Asamblea Nacional también tiene atribuida la titulari-

dad de la potestad organizativa en materia de organización de

11 La palabra “estadal” es un venezolanismo jurídico, y se usa para identifi-

car lo que concierne a los Estados.

12 V. Allan R. Brewer–Carías, Principios del Régimen Jurídico de la Organización

Administrativa Venezolana, cit., pp. 21 y ss.

28Introducción general al Derecho Administrativo venezolano

Allan R. Brewer-Carías

los Municipios y demás entidades locales, con la obligación de

establecer diferentes regímenes para dicha organización (art.

169).

La Constitución, por otra parte, en relación con la Admi-

nistración Pública Nacional, estableció la reserva legal sólo en

relación con la creación de los institutos autónomos (art. 142);

pero en cuanto a la organización de la Administración Pública

Nacional centralizada, asignó la potestad organizativa al Pre-

sidente de la República, en Consejo de Ministros, “dentro de

los principios y lineamientos” señalados en la Ley Orgánica

(art. 236,20).

En efecto, de acuerdo con lo establecido en el artículo 236.20

de la Constitución, corresponde al Presidente de la República

HQ&RQVHMRGH0LQLVWURVÀMDUHOQ~PHURRUJDQL]DFLyQ\FRP-

petencia de los ministerios y otros organismos de la Adminis-

tración Pública Nacional, así como también la organización y

funcionamiento del Consejo de Ministros, dentro de los princi-

pios y lineamientos que señale la correspondiente ley orgánica.

Se varió, en esta forma, de manera sustancial, el sistema de

la Constitución de 1961, que seguía la tradición constitucional

iniciada desde el siglo XIX, y que rigidizaba la organización

ministerial que sólo la ley podía determinar (art. 193).

En desarrollo de esta potestad organizativa de rango cons-

titucional atribuida al Presidente de la República en Consejo

de Ministros, el artículo 58 de la Ley Orgánica le atribuye la

IDFXOWDG SDUD ÀMDU PHGLDQWH GHFUHWR ́HO Q~PHUR GHQRPLQD-

ción, competencia y organización de los ministerios y otros

órganos de la Administración Pública Nacional, con base en

parámetros de adaptabilidad de las estructuras administrati-

vas a las políticas públicas que desarrolla el Poder Ejecutivo

Nacional y en los principios de organización y funcionamiento

establecidos en la presente ley”.

29Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano No 1/2013

Conforme a esta atribución, el Presidente de la República

ha dictado numerosos decretos, sobre organización y fun-

cionamiento de la Administración Pública Central, donde se

regulan los Ministerios y se enumeran sus competencias. En

dichos decreto se han establecido, además, la estructura orga-

nizativa básica de cada Ministerio, integrada por el Despacho

del Ministro y los Despachos de los Viceministros; estando

estos últimos integrados en orden jerárquico descendente así:

Direcciones Generales, Direcciones de línea y Divisiones (arts.

16 y 17).

Cada Ministerio, en todo caso, debe estar regulado inter-

namente por un Reglamento Orgánico dictado también por

el Presidente en Consejo de Ministros, “previa propuesta del

respectivo Ministro” (art. 18), en el cual se debe determinar la

estructura y las funciones de los Viceministros y de las demás

dependencias que integran cada Ministerio (art. 17).

Uno de los principios fundamentales de la organización

administrativa es que los órganos de la Administración Pública

debe estar jerárquicamente ordenados y relacionados de con-

formidad con la distribución vertical de atribuciones en nive-

les organizativos; estando los órganos de inferior jerarquía,

sometidos a la dirección, supervisión y control de los órganos

superiores de la Administración Pública con competencia en la

materia respectiva (art. 28).

2UJDQL]DFLyQGHOD$GPLQLVWUDFLyQ3~EOLFD1DFLRQDO

Como se dijo, la Ley Orgánica de la Administración

Pública, básicamente regula la organización de la Adminis-

tración Pública Nacional ejecutiva (art. 2), estableciendo en sus

QRUPDV OD FODVLÀFDFLyQ FOiVLFD JHQHUDO GH OD PLVPD TXH GLV-

tingue la Administración Pública Central del Poder Nacional

(Título III) y de la Administración Pública Nacional Descen-

tralizada funcionalmente (Capítulo II, Título IV). Para ello, la

ley Orgánica distingue, entre los órganos y los entes. Así, con-

30Introducción general al Derecho Administrativo venezolano

Allan R. Brewer-Carías

forme al artículo 15 de la misma, se entiende como “órganos,

las unidades administrativas de la República, de los estados,

de los distritos metropolitanos y de los municipios a los que

se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos, o cuya

actuación tenga carácter regulatorio; y se entiende que tiene

“el carácter de ente, toda organización administrativa descen-

tralizada funcionalmente con personalidad jurídica propia;

sujeta al control, evaluación y seguimiento de sus actuaciones

por parte de sus órganos rectores, de adscripción y de la Comi-

VLyQ&HQWUDOGH3ODQLÀFDFLyQμ

A esta distinción clásica, se agregó en la reforma de la ley

Orgánica de 2008, formalizando una práctica desordenada de

organización, una nueva organización en la Administración

3~EOLFD QDFLRQDO GHQRPLQDGD ́PLVLRQHVμ OD FXDO VH GHÀQH

FRPR ́DTXHOODVFUHDGDVFRQODÀQDOLGDGGHVDWLVIDFHUODVQHFH-

sidades fundamentales y urgentes de la población” (art. 15), y

las cuales se han establecido con las más variadas formas jurí-

dicas, sin orden ni concierto, excluidas en muchos casos de la

aplicación de las normas de la ley que en general se dirigen a

los órganos y entes 13 .

$ $GPLQLVWUDFLyQ&HQWUDO

En cuanto a la organización de la Administración Pública

Nacional Central, el artículo 45 de la Ley Orgánica de la Admi-

nistración Pública distingue dos tipos de órganos superiores de

la misma: los órganos superiores de dirección y los órganos

superiores de consulta, los cuales ejercen el Poder Ejecutivo en

los términos del artículo 225 de la Constitución.

La Ley Orgánica enumera como órganos superiores de

dirección de la Administración Pública Central a los siguien-

13

V. Allan R. Brewer–Carías, “El sentido de la reforma de la Ley Orgánica

de la Administración Pública”, Revista de Derecho Público. Estudios sobre los

decretos leyes 2008, No 115, (julio–septiembre 2008), Editorial Jurídica Vene-

zolana, Caracas 2008, pp. 155–162.

31Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano No 1/2013

tes: el Presidente de la República, el Vicepresidente Ejecutivo,

el Consejo de Ministros, los Ministros y los Viceministros. En

cuanto a los órganos superiores de consulta de la Administra-

ción Pública Central, el artículo 45 de la Ley Orgánica de la

Administración Pública enumera los siguientes: la Procuradu-

ría General de la República, el Consejo de Estado, el Consejo

de Defensa de la Nación, los gabinetes sectoriales y los gabine-

tes ministeriales, los cuales también ejercen el Poder Ejecutivo

(art. 225 C).

% $GPLQLVWUDFLyQGHVFHQWUDOL]DGD

Además de los principios relativos a la organización de la

Administración Pública central nacional, la Ley Orgánica de

la Administración Pública establece el régimen general de la

organización de la administración pública descentralizada

tanto nacional, como estadal y municipal; mediante la creación

GHSHUVRQDVMXUtGLFDVHQWHVDODVFXDOHVVHWUDQVÀHUHODWLWXOD-

ridad de determinadas competencias y la responsabilidad de

ejecutarlas (arts. 29 y 32 Ley Orgánica de la Administración

Pública). Conforme a lo indicado en el artículo 29 de la Ley

Orgánica de la Administración Pública, esta descentralización

funcional puede realizarse mediante la creación de personas

jurídicas con forma de derecho público o con forma de dere-

cho privado 14 . En cuanto a los entes descentralizados funcio-

nalmente con forma de derecho público, dice la misma norma,

están conformados por aquellas “personas jurídicas creadas

y regidas por normas de derecho público y que podrán tener

atribuido el ejercicio de potestades públicas;” y en cuanto a los

entes descentralizados funcionalmente con forma de derecho

privado, están conformados por “las personas jurídicas consti-

tuidas de acuerdo a las normas del derecho privado y podrán

DGRSWDURQRODIRUPDHPSUHVDULDOGHDFXHUGRDORVÀQHV\REMH-

tivos para los cuales fueron creados y en atención a si la fuente

14

32

V. Allan R. Brewer–Carías, Principios del Régimen Jurídico de la Organización

Administrativa... cit., pp. 115 y ss.Introducción general al Derecho Administrativo venezolano

Allan R. Brewer-Carías

fundamental de sus recursos proviene de su propia actividad

o de los aportes públicos, respectivamente.”

Entre las primeras, a las cuales como se indicó, se puede

DWULEXLUHOHMHUFLFLRGHSRWHVWDGHVS~EOLFDVHVWiODÀJXUDGHORV

institutos públicos (que tradicionalmente se habían denomi-

nado como “institutos autónomos,” término que la Constitu-

FLyQFRQVHUYyDUWORVFXDOHVVHGHÀQHQHQHODUWtFXORGH

la Ley Orgánica de la Administración Pública, como las “per-

sonas jurídicas de derecho público de naturaleza fundacional,”

creadas por ley nacional, estadal u ordenanza municipal, dota-

das de patrimonio propio, con las competencias determinadas

en estas 15 . La reforma de la Ley Orgánica de 2008, eliminó la

tradicional indicación de que el patrimonio de estos entes des-

centralizados también era “independiente de la República, de

los estados, de los distritos metropolitanos y de los municipios,

según sea el caso.”

Sin embargo, las formas jurídicas de derecho público

estatales no se agotan en los institutos públicos, los cuales

sin embargo son los únicos que regula la Ley Orgánica, pues

también los establecimientos públicos corporativos, como las

universidades nacionales y los Colegios profesionales y aque-

OODVSHUVRQDVMXUtGLFDVGHGHUHFKRS~EOLFRHVSHFtÀFDVFRPRHO

Banco Central de Venezuela (art. 318, Constitución), son formas

jurídicas de derecho público estatales para la descentralización

funcional.

La creación de los institutos públicos sólo puede realizarse

mediante ley, conforme lo establece el artículo 142 de la Cons-

titución, a cuyo efecto, el artículo 97 de la Ley Orgánica de la

Administración Pública dispone lo que la ley nacional, estadal

u ordenanza que cree un instituto autónomo debe contener.

15

V. Jesús Caballero Ortiz, Los Institutos Autónomos, Caracas, 1985.

33Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano No 1/2013

En cuanto a las formas jurídicas de derecho privado de la

Administración Pública descentralizada funcionalmente, la

Ley Orgánica de la Administración Pública regula detallada-

mente a empresas del Estado, a las fundaciones del Estado y a

las asociaciones y sociedades civiles del Estado (arts. 102–116).

En particular, en cuanto a las empresas del Estado en el artículo

102 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, en lo que

sin duda fue un error o dislate, pues sería contradictorio con lo

SUHYLVWRHQHODUWtFXORODVGHÀQLyFRPR ́SHUVRQDVMXUtGLFDV

de derecho público constituidas de acuerdo a las normas de

derecho privado”(sic) sin indicar que se tratan de sociedades

mercantiles, en las cuales la República, los estados, los distritos

metropolitanos y los municipios, o alguno de los entes descen-

tralizados funcionalmente regulados en la Ley Orgánica, solos

o conjuntamente, tengan una participación mayor al 50% del

capital social 16 . La Ley Orgánica, en consecuencia autoriza a

las personas jurídicas político territoriales para constituir estas

empresas, se presume como “sociedades anónimas” incluso

“con un único accionista,” al hacer mención a “derechos socie-

tarios” y a la titularidad de “acciones” (art. 105).

A los efectos del control de tutela y de gestión, las enti-

dades descentralizadas nacionales deben estar adscritas a los

órganos de la administración pública central nacional, es decir,

básicamente a los ministerios respectivos (Arts. 117–118, Ley

Orgánica de la Administración Pública).

/D ́$GPLQLVWUDFLyQ3~EOLFDμGHO(VWDGR&RPXQDO

SDUDOHODDODGHO(VWDGR&RQVWLWXFLRQDO

Debe destacarse, por otra parte, la creación en 2010 de

una “Administración Pública” paralela a la que se regula en

la Ley Orgánica de la Administración Pública, establecida no

sólo fuera de su ámbito normativo sino del ámbito regulato-

rio de la propia Constitución donde se regula al Estado Cons-

16

34

V. Allan R. Brewer–Carías, Régimen de las Empresas Públicas en Venezuela,

Caracas 1981.Introducción general al Derecho Administrativo venezolano

Allan R. Brewer-Carías

titucional cuyos órganos ejercen el Poder Público en la antes

señalada penta división del Poder; y es la que conforma la

“Administración Pública del Estado Comunal,” conformada

por una serie de órganos que ejercen un “Poder Popular.” Ello

se ha establecido en un conjunto de las Leyes Orgánicas dic-

tadas en diciembre de 2010, referidas al Poder Popular, a las

&RPXQDV DO 6LVWHPD (FRQyPLFR &RPXQDO D OD 3ODQLÀFDFLyQ

Pública y Comunal y a la Contraloría Social 17 , que completaron

la normativa iniciada con las Leyes Orgánicas de los Consejos

Comunales 18 y del Consejo Federal de Gobierno 19 , la reforma

de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal 20 , y las refor-

PDVGHODV/H\HVGHORV&RQVHMRV(VWDGDOHVGH3ODQLÀFDFLyQ\

Coordinación de Políticas Públicas, y de los Consejos Locales

GH3ODQLÀFDFLyQ3~EOLFD 21 .

Mediante ese conjunto normativo, se ha creado una Admi-

nistración Pública de un “Estado Comunal,” denominado

también como “socialista,” conformado por las Comunas y los

Consejos Comunales, que se han establecido en paralelo a los

Municipios y demás entidades locales, con funcionarios que

no son electos mediante sufragio, y dispuestos para progre-

sivamente vaciar a estos últimos de competencias y recursos.

Otros órganos y entidades creadas han sido las diversas orga-

nizaciones socio productivas de un Sistema Económico Comu-

nal, al margen no sólo del derecho mercantil, sino al derecho

de las empresas públicas 22 .

17 Todas publicadas en Gaceta Oficial No 6.011 Extra. de 21–12–2010.

18 Inicialmente sancionada en 2006, fue reformada en 2009. V. Ley Orgánica

de los Consejos Comunales (Gaceta Oficial No 39.335 de 28–12–2009).

19 V. en Gaceta Oficial No 5.963 Extra. de 22–02–2010.

20 V. en Gaceta Oficial No 6.015 Extra. de 28–12–2010.

21 Ambas publicadas en Gaceta Oficial No 6.017 Extra. de 30–12–2010.

22 V. Allan R. Brewer–Carías, Claudia Nikken, Luis A. Herrera Orellana,

Jesús María Alvarado Andrade, José Ignacio Hernández y Adriana Vigi-

lanza, Leyes Orgánicas sobre el Poder Popular y el Estado Comunal (Los Con-

sejos Comunales, Las Comunas, La Sociedad Socialista y El Sistema Económico

Comunal), Editorial Jurídica Venezolana, Caracas 2011.

35Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano No 1/2013

III. E L PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

La actividad administrativa, ejercida o no por los órganos

de las personas jurídicas estatales que conforman la Adminis-

tración Pública, en todo caso, conforme al principio de legali-

dad, debe ejercerse por los órganos competentes, ciñéndose a

lo establecido en la Constitución y en las leyes, y en particular,

conforme al procedimiento legalmente establecido. Las actua-

ciones realizadas por órganos incompetentes, o sin observancia

del procedimiento legalmente prescrito, por tanto, constituyen

vías de hecho y vician los actos dictados de nulidad absoluta.

El principio de la legalidad, además, se erige en la Consti-

tución como un principio en el cual se fundamenta la Adminis-

WUDFLyQ3~EOLFDGHÀQLpQGRVHORFRPR ́HOVRPHWLPLHQWRSOHQRD

la ley y al derecho” (art. 141), y además, destacándose como

una de las misiones fundamentales de los órganos del Poder

Ciudadano, el velar por “la aplicación del principio de la lega-

lidad en toda la actividad administrativa del Estado” (art. 274).

Ahora bien, uno de los principales signos formales del

DÀDQ]DPLHQWR GHO SULQFLSLR GH OD OHJDOLGDG KD VLGR SUHFLVD-

mente el sometimiento de la actuación de la Administración

Pública a normas procedimentales que aseguren a los admi-

QLVWUDGRVXQWUDWRMXVWREDVDGRHQODEXHQDIH\HQODFRQÀDQ]D

legítima, mediante la previsión de un procedimiento formal-

mente regulado, en el cual se garantice el derecho a la defensa

y, en general, el debido procedimiento administrativo. A tal

efecto, Venezuela no ha escapado a la tendencia general que

se puede observar en América Latina 23 siguiendo el modelo

español de 1958 24 GHODFRGLÀFDFLyQGHOSURFHGLPLHQWRDGPL-

nistrativo; habiéndose sancionado en 1982, la Ley Orgánica de

23 V. Allan R. Brewer–Carías, Principios del procedimiento Administrativo en

América Latina, Universidad del Rosario, Editorial Legis, Bogotá, 2003.

24 V. Allan R. Brewer–Carías, Principios del Procedimiento Administrativo, Edi-

torial Civitas, Madrid, 1990.

36Introducción general al Derecho Administrativo venezolano

Allan R. Brewer-Carías

Procedimientos Administrativos 25 , cuyas disposiciones se han

complementado, además, con las de la propia Ley Orgánica de

La Administración Pública antes mencionada y de la Ley de

6LPSOLÀFDFLyQ GH 7UiPLWHV $GPLQLVWUDWLYRV GH 26 . Estas

últimas dictadas para racionalizar las tramitaciones que rea-

lizan los particulares ante la Administración Pública; mejorar

VXHÀFLHQFLDSHUWLQHQFLD\XWLOLGDGDÀQGHORJUDUPD\RUFHOH-

ridad y funcionalidad en las mismas; reducir los gastos ope-

UDWLYRVREWHQHUDKRUURVSUHVXSXHVWDULRVFXEULULQVXÀFLHQFLDV

GHFDUiFWHUÀVFDO\PHMRUDUODVUHODFLRQHVGHOD$GPLQLVWUDFLyQ

Pública con los ciudadanos.

Por otra parte, en cuanto a los principios del procedimiento

administrativo, debe destacarse que es el artículo 141 de la

Constitución el que dispone que la Administración Pública se

fundamenta en “los principios de honestidad, participación,

FHOHULGDGHÀFDFLDHÀFLHQFLDWUDQVSDUHQFLDUHQGLFLyQGHFXHQ-

tas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con

sometimiento pleno a la ley y al derecho”; principios que repite

el artículo 12 de la Ley Orgánica de la Administración Pública

al precisar que la actividad de la Administración Pública se

desarrollará con base en “los principios de economía, celeri-

GDG VLPSOLFLGDG DGPLQLVWUDWLYD HÀFDFLD REMHWLYLGDG LPSDU-

FLDOLGDG KRQHVWLGDG WUDQVSDUHQFLD EXHQD IH \ FRQÀDQ]Dμ

Asimismo, dispone la Ley que dicha actividad se debe efectuar

dentro de parámetros de racionalidad técnica y jurídica, lo que

\DVHFRQÀJXUDFRPRXQOtPLWHDODGLVFUHFLRQDOLGDG

7DOHVSULQFLSLRVFRQDQWHULRULGDGWDPELpQVHKDEtDQGHÀ-

nido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos

25 V. la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en Gaceta Oficial

No 2.818 Extraordinaria de 1–7–81. V. además, en Allan R. Brewer–Carías et

al., Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, Editorial Jurídica Vene-

zolana, 12 edición, Caracas 2001, pp. 175 y ss.; y Allan R. Brewer–Carías,

El derecho administrativo y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos,

Editorial Jurídica Venezolana, Caracas 1982.

26 V. Gaceta Oficial No 36.845 de 7–12–99. V. además en Allan R. Brewer–Carías

et al., Ley Orgánica de Procedimiento Administrativos, cit., pp. 199 y ss.

37Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano No 1/2013

de 1982, en cuyo artículo 30 se enumeran los de “economía,

HÀFDFLD FHOHULGDG H LPSDUFLDOLGDGμ (VWH FRQMXQWR GH SULQFL-

pios expresados formalmente en la Constitución y las leyes, sin

duda, constituyen un arsenal de instrumentos para la protec-

ción de los administrados frente a la Administración Pública

que, sin duda, alimenta el ámbito del control que los órganos

de la jurisdicción contencioso administrativa puedan ejercer

sobre la actividad administrativa.

Con la Ley Orgánica de Procedimientos Administrati-

YRV SRU WDQWR VH FRQVROLGy OD IRUPDOL]DFLyQ R MXULGLÀFDFLyQ

del derecho administrativo, al positivizarse lo que anterior-

mente había venido construyendo la jurisprudencia, con gran

HVIXHU]R\OHQWDPHQWHVREUHODEDVHGHLGHQWLÀFDUSULQFLSLRV

generales de la disciplina 27 . En esa forma, a partir de la entrada

en vigencia de la Ley Orgánica se hizo más seguro la posibili-

dad del control judicial efectivo de la actividad de la Adminis-

tración Pública, habiéndose erigido dicha Ley en la fuente del

derecho administrativo formal más importante, con base en

la cual la jurisprudencia ha continuado enriqueciendo nuestra

disciplina, como fuente complementaria o accesoria.

La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos,

siguiendo la orientación de las leyes similares de América

Latina, establece una regulación detallada de los actos admi-

nistrativos, estableciendo el proceso de su formación, los requi-

sitos de validez, de carácter formal y de orden sustantivo, en

particular, la competencia y la motivación de los mismos, su

expresión formal expresa o tácita (silencio administrativo), el

principio de su irrevocabilidad cuando creen o declaren dere-

chos a favor de particulares, los vicios de nulidad que pueden

afectarlos, y que sin embargo permiten su revisión en cualquier

PRPHQWRD~QGHRÀFLR\ORVUHFXUVRVSDUDVXUHFRQVLGHUDFLyQ

o su revisión jerárquica.

27

38

V. por ejemplo, Allan R. Brewer–Carías, Las Instituciones Fundamentales del

derecho administrativo y la Jurisprudencia venezolanas, Universidad Central

de Venezuela, Caracas 1964.Introducción general al Derecho Administrativo venezolano

Allan R. Brewer-Carías

IV. E L ACTO ADMINISTRATIVO Y LOS RECURSOS

EN VÍA ADMINISTRATIVA

Como se ha dicho, una de las regulaciones medulares

de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por

supuesto, y siguiendo la orientación de todas las leyes simi-

lares dictadas en América Latina conforme al modelo de la

Ley española de 1958, es la relativa a los actos administrati-

vos, su formación, sus efectos, su ejecución y su control interno

mediante los recursos administrativos 28 . En esta materia, las

SULQFLSDOHV UHJXODFLRQHV GH OD /H\ 2UJiQLFD VH UHÀHUHQ D OD

previsión de un lapso para la adopción de las decisiones, lo

que permite poder accionar contra la carencia administrativa;

la regulación de los trámites procedimentales, garantizándose

HOGHUHFKRDODGHIHQVDDFFHVRDOH[SHGLHQWHSUXHEDVQRWLÀ-

caciones; recursos); los vicios de nulidad absoluta de los actos

administrativos (vicios de orden público o de pleno derecho),

FRPR OD LQFRPSHWHQFLD PDQLÀHVWD OD DXVHQFLD DEVROXWD \

total de procedimiento, o los vicios en el objeto; y las regula-

ciones sobre la ejecución forzosa de los actos administrativos,

mediante multas. En Venezuela, salvo mediante dichas multas

pecuniarias, la Administración Pública no puede sin embargo

afectar el patrimonio de los administrados, sino acudiendo a

la vía judicial.

Pero al igual que en la generalidad de los países iberoame-

ricanos, el tema medular respecto de los actos administrativos,

por supuesto, y particularmente a los efectos de asegurar su

control judicial por los órganos de la jurisdicción contencioso–

DGPLQLVWUDWLYD HV HO GH VX GHÀQLFLyQ R PiV SURSLDPHQWH HO

de su caracterización particularmente entre los diversos actos

estatales.

28

V. Allan R. Brewer–Carías, El derecho administrativo y la Ley Orgánica de Pro-

cedimientos Administrativos, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1982,

pp. 133. y ss.

39Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano No 1/2013

Conforme al antes mencionado principio que tiene rango

constitucional en Venezuela, de la formación del derecho por

grados partiendo de la Constitución, puede decirse que toda

la actividad administrativa es, ante todo, desde el punto de

vista formal, una actividad que siempre es de carácter suble-

gal, es decir, de ejecución directa e inmediata de la legislación

(así las leyes reglamentarias correspondientes no se hayan dic-

tado) y de ejecución indirecta y mediata de la Constitución.

Por supuesto, también las actividades judiciales son siempre

de carácter sublegal, siendo la diferencia entre una y otra de

carácter orgánico, en el sentido que las actividades judiciales

siempre las realizan órganos autónomos e independientes en

ejecución de la función jurisdiccional, como lo son los órganos

que ejercen el Poder Judicial.

Ahora bien, conforme a lo anteriormente expuesto, tanto

desde el punto de vista formal como orgánico, esas actividades

administrativas pueden distinguirse de las otras actividades

estatales, en particular de las legislativas, de gobierno y judi-

ciales.

En efecto, la actividad legislativa está conformada por los

actos legislativos, que son las leyes (arts. 187,1 y 203) y los actos

parlamentarios sin forma de ley (actos privativos e interna cor-

porisDUW/DVOH\HVLQFOXVRVRQIRUPDOPHQWHGHÀQLGDV

en la Constitución, como los actos sancionados por la Asam-

blea Nacional como cuerpo legislador (Art. 203). También pue-

den considerarse como actos legislativos los decretos leyes o

decretos con fuerza de ley, dictados por el Presidente de la

República previa autorización por una ley habilitante (arts.

203; 236, 8). Todos estos actos legislativos son actos de ejecución

directa e inmediata de la Constitución, incluso en los casos de

ORV GHFUHWRV OH\ \ VX GHÀQLFLyQ HV WDQWR RUJiQLFD FRPR IRU-

PDORUJiQLFDSXHVVHGHÀQHQVHJ~QHOyUJDQRTXHORVGLFWD\

formal, por la graduación que tienen en el ordenamiento jurí-

dico, de ser actos dictados en ejecución directa e inmediata de

la Constitución o de rango de ley. Todos estos actos estatales

40Introducción general al Derecho Administrativo venezolano

Allan R. Brewer-Carías

están sometidos al control judicial constitucional que corres-

ponde a la Jurisdicción Constitucional (Sala Constitucional del

Tribunal Supremo de Justicia).

Los actos del gobierno, por su parte, como se dijo, son los

actos dictados por el Presidente de la República en ejercicio

sólo de atribuciones constitucionales, y que por ello, no pue-

den estar regulados o limitados por la Asamblea Nacional

mediante leyes. Es el caso, por ejemplo, del nombramiento del

Vicepresidente Ejecutivo, de la concesión de indultos, de la con-

vocatoria de la Asamblea Nacional a sesiones extraordinarias,

y de la disolución de la Asamblea Nacional (Art. 236,3,9,19,21).

Los actos de gobierno también son actos de ejecución directa e

LQPHGLDWDGHOD&RQVWLWXFLyQ\VXGHÀQLFLyQHVWDQWRRUJiQLFD

FRPR IRUPDO RUJiQLFD SXHV VH GHÀQHQ VHJ~Q HO yUJDQR TXH

los dicta; y formal, por la graduación que tienen en el orde-

namiento jurídico, de ser actos dictados en ejecución directa e

inmediata de la Constitución. Por ello están sometidos al con-

trol judicial constitucional por parte de la Jurisdicción Consti-

tucional (Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia).

Los actos judiciales y más propiamente, las sentencias,

WDPELpQVHGHÀQHQSRUHOHOHPHQWRRUJiQLFR\HOIRUPDOVRQ

actos que sólo pueden emanar de los Tribunales, y tienen

XQRVHIHFWRVSUHFLVRVGHYHUGDGOHJDOGHÀQLGRVHQHORUGHQD-

miento y derivados del valor de cosa juzgada. Se trata, siempre,

de actos de carácter sublegal, es decir, dictados en ejecución

directa e inmediata de la ley e indirecta y mediata de la Cons-

titución, correspondiendo su control a los propios tribunales,

incluyendo el control de casación ante las Salas de Casación del

Tribunal Supremo de Justicia.

(Q OD GHÀQLFLyQ GH ORV DFWRV OHJLVODWLYRV GH JRELHUQR \

MXGLFLDOHVSRUORWDQWRKD\XQDLGHQWLÀFDFLyQHQWUHyUJDQR\

acto, además de criterios formales derivados de la formación

GHOGHUHFKRSRUJUDGRV\QRQHFHVDULDPHQWHVHGHÀQHQVHJ~Q

crite-rios materiales o derivados de la función que se ejerce al

41Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano No 1/2013

dictarlos. Por ejemplo, los actos legislativos pueden no tener

contenido normativo; y pueden haberse dictado en ejercicio

de funciones administrativas o de gobierno; y los actos de

gobierno, pueden en cambio tener contenido normativo.

(QFDPELRHQODGHÀQLFLyQGHODDFWLYLGDGDGPLQLVWUDWLYD

y, en particular, de los actos administrativos, los criterios ante-

riores no se pueden aplicar en forma lineal, pues estos no se

SXHGHQLGHQWLÀFDUQLRUJiQLFDQLIXQFLRQDOPHQWHVRQGLFWDGRV

por los cinco grupos de órganos estatales que ejercen el Poder

Público, y se pueden dictar en ejercicio de todas las funcio-

nes estatales. Así, tan acto administrativo es un reglamento

dictado por cualquier órgano de la Administración Pública o

por los Tribunales en ejercicio de la función normativa, como

un acto de ejecución presupuestaria o de personal dictado por

los órganos de la Administración Pública, los Tribunales o la

Asamblea Nacional en ejercicio de la función administrativa; o

un acto dictado por los órganos de la Administración Pública

en ejercicio de la función jurisdiccional, al decidir una solici-

tud o un recurso administrativo.

/D GHÀQLFLyQ GHO DFWR DGPLQLVWUDWLYR SRU WDQWR HQ FRQ-

traste con los otros actos estatales, requiere de una mezcla

de criterios, dado el carácter heterogéneo de los mismos 29 : Se

HPSOHD HO FULWHULR RUJiQLFR DO LGHQWLÀFDU FRPR DFWRV DGPL-

nistrativos los actos emanados de la Administración Pública

como complejo orgánico en ejercicio de las funciones norma-

tiva, jurisdiccional o administrativa del Estado. Se utiliza el

FULWHULRPDWHULDODOLGHQWLÀFDUFRPRDFWRVDGPLQLVWUDWLYRVORV

actos dictados por los Tribunales en ejercicio de las funciones

administrativa y normativa, los actos dictados por la Asamblea

Nacional en ejercicio de funciones administrativas, e incluso,

los dictados por entidades privadas autorizadas por ley en

ejercicio de funciones normativas y administrativas; y en todo

29

42

V. en general, Allan R. Brewer–Carías, “El problema de la definición del

derecho administrativo” en Libro Homenaje al profesor Eloy Lares Martínez,

Tomo I, Universidad Central de Venezuela, Caracas 1984, pp. 25–78.Introducción general al Derecho Administrativo venezolano

Allan R. Brewer-Carías

caso, conforme al criterio formal, siempre que se trate de actos

de carácter sub–legal, es decir, dictados en ejecución directa e

inmediata de la legislación e indirecta y mediata de la Consti-

tución, razón por la cual están sometidos al control judicial por

parte de la jurisdicción Contencioso Administrativa (Art. 259,

Constitución).

En todo caso, respecto de los actos administrativos, rige el

principio de la autotutela, en el sentido de que la Administra-

ción Pública puede revisar sus propios actos, corregir errores

materiales e incluso revocarlos, siempre que no hayan creado

o declarado derechos a favor de particulares. Los vicios de

nulidad absoluta de los actos administrativos, taxativamente

enumerados en la Ley Orgánica de Procedimientos Adminis-

WUDWLYRV$UWSRUHMHPSORLQFRPSHWHQFLDPDQLÀHVWDDXVHQ-

cia absoluta de procedimiento, vicio en el objeto), sin embargo,

conforme a la propia ley Orgánica (Art. 83), pueden motivar su

UHYLVLyQHQFXDOTXLHUWLHPSRLQFOXVRGHRÀFLRVLHPSUHJDUDQ-

tizándose el debido procedimiento administrativo.

Además, los administrados pueden requerir el control de

la legalidad y de la oportunidad de los mismos ante la propia

Administración Pública mediante el ejercicio de los recursos

administrativos tradicionales, es decir, del recurso jerárquico (o

de apelación ante el superior jerárquico), del recurso de recon-

sideración (que se ejerce ante la misma autoridad que dictó el

acto) y del recurso de revisión (ante el superior jerárquico por

hechos sobrevenidos) regulados todos en la Ley Orgánica de

Procedimientos Administrativos. Estos recursos administrati-

vos permiten a los interesados exigir el control de la legalidad

de los actos dentro de la propia Administración, además de

que les permite exigir un control y revisión de la oportunidad

de los actos cuestionados. Es decir, en el ámbito administrativo

puede decirse que además de la garantía de la legalidad, existe

la garantía del control de la oportunidad o inoportunidad de

una actuación administrativa.

43Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano No 1/2013

Por último, en relación con los actos administrativos, ade-

más de aquéllos con efectos particulares, están los que tienen

efectos generales, es decir, contenido normativo. Entre estos

últimos, están los Reglamentos que en Venezuela son actos

administrativos.

En relación con los reglamentos rige, por supuesto, el prin-

cipio de la reserva legal establecido en la Constitución, como

consecuencia del cual, el artículo 87 de la Ley Orgánica de la

Administración Pública dispone que los reglamentos no pue-

den regular materias objeto de reserva de ley, ni infringir nor-

mas con dicho rango. Además, sin perjuicio de su función de

desarrollo o colaboración con respecto a la ley, los reglamentos

QRSXHGHQWLSLÀFDUGHOLWRVIDOWDVRLQIUDFFLRQHVDGPLQLVWUDWL-

vas, establecer penas o sanciones, así como tributos, cánones

u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de

carácter público.

Además, conforme al artículo 88 de la Ley Orgánica de

la Administración Pública, la elaboración de los reglamentos

de leyes debe ajustarse obligatoriamente al siguiente procedi-

miento:

1. La iniciación del procedimiento de elaboración de un

reglamento se debe llevar a cabo por el ministerio com-

petente según la materia, mediante la elaboración del

correspondiente proyecto, al que se debe acompañar un

informe técnico y un informe sobre su impacto o inci-

dencia presupuestaria.

2. A lo largo del proceso de elaboración se debe recabar,

además de los informes, los dictámenes correspondien-

tes y cuantos estudios y consultas se estimen convenien-

WHVSDUDJDUDQWL]DUODHÀFDFLD\ODOHJDOLGDGGHOWH[WR

3. Elaborado el texto se debe someter a consulta pública

para garantizar el derecho de participación de las per-

44Introducción general al Derecho Administrativo venezolano

Allan R. Brewer-Carías

sonas, de conformidad con lo dispuesto en los artículos

138 y siguientes de la propia Ley Orgánica. Durante el

proceso de consulta las personas, directamente o a tra-

vés de las comunidades organizadas, pueden presentar

propuestas y formular opiniones sobre la gestión de los

órganos y entes de la Administración Pública, así como

participar en la elaboración de los instrumentos de con-

tenido normativo (art. 138).

4. Aprobado el reglamento por el Presidente de la Repú-

blica en Consejo de Ministros, entrará en vigencia con

VXSXEOLFDFLyQHQOD*DFHWD2ÀFLDOGHOD5HS~EOLFDVDOYR

que el mismo disponga otra cosa.

Lo importante de este régimen de consulta pública, es que

la ley orgánica es que conforme al artículo 140 de la misma Ley

Orgánica, se prohíbe a los órganos o entes públicos aprobar

normas o remitir a otra instancia proyectos normativos que no

sean sometidos a consulta pública, sancionándose como nulas

de nulidad absoluta, las normas que sean aprobadas por los

órganos o entes públicos o propuestas por éstos a otras instan-

cias sin que hayan sido consultadas según el procedimiento

establecido (Art. 140).

V. L OS CONTRATOS DEL E STADO

Y EL CONTRATO ADMINISTRATIVO

/RVFRQWUDWRVGHLQWHUpVS~EOLFR

En materia de contratos del Estado, en la Constitución

de 1999, como en tantas otras materias, puede decirse que se

consolidó un importante proceso de constitucionalización del

derecho administrativo de los contratos públicos 30 . En dicho

30

V. Allan R. Brewer–Carías, “Algunos aspectos del proceso de constitu-

cionalización del Derecho administrativo en Venezuela”, en V Jornadas

45Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano No 1/2013

texto, en efecto, en relación con los contratos públicos o con-

tratos de la Administración, se regulan los contratos celebra-

dos por las personas jurídicas estatales; denominándolos como

“contratos de interés público,” expresión equivalente en gene-

ral a la de contratos públicos, del Estado o estatales 31 .

En efecto, en la sección cuarta relativa a “De los contratos

de interés público” del Capítulo I “Disposiciones fundamen-

tales” del Título IV “Del Poder Público” de la Constitución, se

regula el régimen de los mismos, de manera que la denomina-

ción genérica comprende tres especies de contratos, de acuerdo

con el sistema constitucional de distribución vertical del Poder

Público: contratos de interés público nacional, contratos de

interés público estadal y contratos de interés público municipal

(art. 150), los cuales son los suscritos, respectivamente, por los

tres órdenes de personas jurídicas estatales mencionadas (la

República, los Estados y los Municipios), las cuales, en general,

ejercen el Poder Público en sus tres niveles territori