TÉCNICAS DE PRODUCCIÓN NORMATIVA

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• Un Manual de Técnica Legislativa se constituye en una guía sencilla y amigable para la producción legislativa, capaz de priorizar su aplicación real por encima de la complejidad que pueda tener su contenido.

1. 1. EL PREÁMBULO O EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

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   • ¿Qué aspectos debe considerar? El preámbulo o exposición de motivos de toda ley debe considerar los siguientes aspectos:
   • Exposición de la problemática o necesidad social que ha determinado el interés de la legisladora o el legislador para proyectar una solución legislativa.
   • Información clave existente para entender la problemática identificada desde distintos ángulos de interpretación (visiones políticas, económicas, culturales, sociológicas, éticas, étnicas, de género, entre otras).
   • Antecedentes legales que a través del tiempo han tratado la temática o, por el contrario, expresión de la carencia de regulación al respecto.
   • Determinación de los objetivos y resumen del contenido del proyecto legislativo. Explicación de los mecanismos de solución elegidos en la ley proyectada.
   • Marco legal vigente que regule la materia o se convierte en sustento para legislar sobre el tema, mismo que debe ser presentado en orden jerárquico.
   • Análisis jurídico de la competencia de la legisladora o del legislador para regular la materia, identificando las normas que le atribuyen esa competencia, sin citarlas textualmente en su contenido, pero sí parafraseándolo.
   • Expresión clara de las finalidades perseguidas, tanto a mediano como a largo plazo, con la introducción de la ley a la realidad social. Previsión de sus efectos deseables y aquellos que probablemente puedan ser perjudiciales.
   • Condiciones de viabilidad económica-presupuestaria.
   1. El preámbulo presenta los antecedentes de la ley, sus objetivos, fundamentos, alcances, marco legal, finalidades y condiciones de aplicabilidad.
2. 2. EL TÍTULO DE LA LEY

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   • ¿Qué elementos lo integran? El título de la ley se integra de los siguientes cuatro elementos:
   • 1. La categoría normativa : permite diferenciar el origen de la producción legislativa según el nivel de gobierno que la emita (leyes nacionales, departamentales y municipales). También se pueden incluir, en este aspecto, algunas de las categorías que la legislación previa haya establecido: leyes de desarrollo, leyes declarativas, leyes honoríficas, leyes adjetivas o reglamentarias.
   • 2. El número: individualiza la ley del resto de leyes producidas y permite identificar el orden correlativo de producción y una referencia rápida para su búsqueda.
   • 3. La fecha: en general corresponde a la de promulgación por el órgano ejecutivo o, alternativamente, por el propio legislativo (dado que en Bolivia rige el sistema de corresponsabilidad legislativa, una ley se considera aprobada cuando ha sido promulgada y se considera vigente a partir de su publicación).
   • 4. La denominación o nombre de la ley: aunque se suele confundir con el título, su propósito es el de identificar de manera clara y sencilla el objeto de regulación. Se recomienda que sea corto y preciso.
   1. El título identifica e individualiza a la ley en relación a otras leyes de igual o superior jerarquía normativa. La identidad de la ley está marcada por su denominación, número, fecha y categoría normativa.
3. 3. EL OBJETO DE LA LEY

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   • ¿Cómo se lo debe establecer? 1. El objeto de la ley corresponde a la materia específica sobre la que se legisla. Es frecuente la confusión entre el objeto de la ley con el objetivo de la misma. Por ejemplo, cuando se regula sobre una especie animal, esa especie será el objeto (por ejemplo: el lagarto) y el objetivo será su protección.
   • 2. No obstante, resulta buena práctica incorporar en los primeros artículos de la ley, específicamente en aquel que se refiera a su objeto, tanto el objeto mismo de la ley como su objetivo.
   • 3. De una buena delimitación del objeto/objetivo dependerán los alcances de toda la ley y la evaluación de si tiene todo lo necesario −pero nada más que lo necesario− para lograr su propósito.
   1. Una clara definición del objeto garantiza que el contenido de la ley esté completo y evita que se regulen situaciones ajenas al mismo.
4. 4. LA ESTRUCTURA DE LA LEY

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   • ¿Cuáles son las partes principales de la ley y cómo se las identifica? Dos son las formas de entender la estructura de la ley: Una estructura conceptual y otra, que se puede entender como estructura de ordenamiento:
   • 1. En el primer caso, la ley transitará del preámbulo a las disposiciones preliminares; de ellas a las generales y concluirá con las especiales. Su grado de complejidad determinará si poseen a continuación las disposiciones orgánicas, las procedimentales y las punitivas. Se formularán en la parte final de la ley las disposiciones complementarias o adicionales, las transitorias, las abrogatorias y derogatorias y las finales.
   • 2. En el segundo caso, la estructura de la ley revela un orden que, de mayor a menor, incluye las siguientes categorías: Código, Libro, Parte, Título, Capítulo, Artículo. Algunas veces se introduce como parte de los Capítulos, las denominadas Secciones y Subsecciones. Internamente los artículos, según sea el caso, se dividirán en parágrafos e incisos, y excepcionalmente en párrafos.
   • 3. La estructura de la ley siempre debe tener presente el difundido esquema técnico-legislativo: de lo general a lo particular, de lo abstracto a lo concreto, de lo sustantivo a lo adjetivo, de lo normal a lo excepcional.
   1. La estructura de la ley refleja el orden lógico de su construcción: de lo general a lo particular, de lo normal a lo excepcional, de lo sustantivo a lo adjetivo, de lo abstracto a lo concreto.
5. 5. EL CONTENIDO DE LA LEY

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   • ¿Cómo puedo organizar el contenido de la ley? 1. Las disposiciones preliminares: incluyen al objeto de la ley, su ámbito de aplicación, finalidades, principios y valores y, cuando sea realmente necesario, algunas definiciones de términos o palabras que deban ser interpretadas en un sentido específico según la naturaleza de la ley.
   • 2. Las disposiciones generales o sustantivas incluyen las regulaciones que dan sentido y cuerpo a la ley, contienen las regulaciones sobre las conductas deseables o reprochables establecidas por la legisladora o el legislador.
   • 3. Las disposiciones especiales contendrán regulaciones de excepción o salvedad a las conductas fijadas en las disposiciones generales.
   • 4. Según la naturaleza de la ley podrán incluirse normas orgánicas (creación de instituciones u organizaciones), procedimentales (establecimiento de procedimientos) y punitivas (definición de sanciones para el caso de infracción a las disposiciones sustantivas).
   1. La ley revela una decisión legislativa sobre la mejor opción para solucionar un problema o necesidad social. La redacción de su contenido se desarrolla en disposiciones preliminares, generales y especiales.
6. 6. EL ARTÍCULO DE LA LEY

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   • ¿Qué previsiones debo tomar para su redacción? 1. El artículo debe contener una sola idea normativa. En lo posible, para su identificación, debe emplearse la palabra “Artículo” seguida de una numeración correlativa arábiga y una denominación corta y referencial del contenido (epígrafe). Ejemplo: Artículo 4. (Requisitos)
   • 2. El artículo se dividirá en parágrafos −identificados cada uno de ellos con numeración correlativa romana− cuando bajo una idea común deban tomarse previsiones distintas pero relacionadas entre sí; por el contrario, un artículo se dividirá en incisos −identificados cada uno de ellos con letras minúsculas del alfabeto− cuando precisen una fórmula introductoria que enuncie el elemento unificador de cada inciso.
   • 3. Una forma práctica para saber cuándo usar parágrafos o cuándo incisos, es la lectura de los mismos. El contenido de los parágrafos se lee de manera independiente, tiene sentido por sí mismo; por el contrario, la lectura del contenido de cada inciso es incomprensible de no relacionarse con la fórmula introductoria del artículo.
   • Como ejemplo, se dividirán en parágrafos los pasos de un breve procedimiento que se registren en un mismo artículo; cada paso será una norma independiente pero relacionada con los otros pasos del procedimiento. En cuanto a los incisos, el artículo llevará una fórmula introductoria. Ejemplo: “Son características del régimen agrario las siguientes: (…)”., “Se establecen los siguientes requisitos para obtener el diploma: (…)”. Como muestran los ejemplos, sin la fórmula introductoria, no podría entenderse el contenido de cada inciso.
   1. El artículo es la unidad básica de la ley y contiene normalmente una idea o solución normativa. Los artículos, enlazados entre sí, forman los capítulos, que a su vez configuran los títulos.
7. 7. LA PARTE FINAL DE LA LEY

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   • ¿Cómo se estructura y qué elementos comprende? La parte final de una ley reúne disposiciones que no corresponden de manera directa a la temática sustantiva o principal de la ley; pero sí contribuyen a una clara y eficaz aplicación de la misma. Las disposiciones que conforman esta parte final son: adicionales o complementarias, transitorias, abrogatorias y derogatorias y finales.
   • Las disposiciones adicionales comprenden: i) regímenes jurídicos especiales (situaciones jurídicas diferentes de las previstas en la parte dispositiva); ii) las excepciones, dispensas y reservas; iii) los mandatos y autorizaciones no dirigidos a la producción de normas; y, iv) los preceptos residuales. No regulan definiciones, precisiones conceptuales, ámbito de aplicación, vigencia temporal, ni modificaciones de leyes.
   • Las disposiciones transitorias comprenden: i) regulación autónoma, entre la antigua y nueva norma; ii) reglas de pervivencia o ultraactividad; y, iii) reglas retroactivas. No son transitorias las que difieren la aplicación del régimen nuevo sin dar pervivencia al anterior.
   • Las disposiciones abrogatorias y derogatorias, son empleadas para dejar sin efecto de manera general o parcial una norma anterior. Deben consignar expresamente aquellas normas que dejan sin efecto.
   • Las disposiciones finales establecen: i) reglas competenciales; ii) preceptos modificatorios; iii) reglas de supletoriedad; iv) autorizaciones y mandatos de producción normativa (ámbito material, plazos y principios); y, v) reglas de entrada en vigor.
   1. En la parte final de la ley se define el tránsito de un régimen anterior a uno nuevo, se dejan sin efecto disposiciones anteriores y se complementa el sentido del cuerpo principal para así garantizar su eficaz aplicación.
8. 8. FINALIDADES, VALORES Y PRINCIPIOS DE LA LEY

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   • ¿Cuándo incluir estos elementos y cómo hacerlo? Los tres elementos (finalidades, valores y principios) forman parte de las disposiciones preliminares. Se incluyen precisamente en este lugar pues contribuyen a la presentación de la ley con valor normativo. En general se recomienda que se incluyan excepcionalmente y que en lo posible pueda aprovecharse la exposición de motivos o preambulo para incluir dichos elementos.
   • En específico, las finalidades se pueden asumir en dos sentidos: i) cuando las finalidades han sido concebidas como aquellos propósitos que se pretenden lograr con la implantación de la ley a largo plazo; para este caso, es aconsejable que ese tipo de finalidades sean introducidas en la exposición de motivos; y, ii) cuando las finalidades corresponden a propósitos de corto y mediano plazo. Para el caso, estas finalidades contribuyen al logro del objetivo principal que se registra en el primer artículo de la ley, relativo al objeto de la misma, configurándose más como objetivos específicos. Su inclusión es aconsejable porque permite tener indicadores de cumplimiento que facilita una evaluación posterior de la efectividad de la ley.
   • Sobre valores y principios se aconseja incluirlos en tanto y cuanto su contenido permita al usuario de la ley, o a las autoridades responsables de su implantación, conocer los fundamentos de la misma. Se entiende como parte de los fundamentos, la identificación de los bienes/institutos/personas (bien jurídico protegido) que se quieren resguardar con la aprobación de la ley. Definir, por ejemplo, el valor “solidaridad” para una ley de desarrollo agrario, perfila el entendimiento de ese valor para los fines de la ley; que además puede ser complementado con un principio como el de “trabajo comunitario”, cuya explicación permitiría orientar la interpretación de la ley.
   1. Una ley con sentido siempre protege algo que quien legisla, en acuerdo con los intereses propios de la sociedad a la que se debe, considera valioso.
9. 9. IMPACTO DE GÉNERO

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   • ¿En qué consiste la valoración del impacto de género en la elaboración de las leyes? A tiempo de concebir una solución legislativa a una necesidad o problemática social, la proyectista o el proyectista debe valorar si la temática legislada contribuirá, por su naturaleza, a eliminar o al menos minimizar desigualdades entre mujeres y hombres, así como al cumplimiento de políticas públicas de igualdad que haya establecido el Estado.
   • En ese sentido, la transversalización de género en la producción legislativa puede valorarse en los siguientes ámbitos: i) con el uso, en la medida de lo posible, de un lenguaje no sexista en la redacción de las leyes; ii) cuando la temática del proyecto, una vez evaluada, no genere por sí misma ninguna medida destinada a eliminar o minimizar esas desigualdades; y, iii) cuando la temática legislada sí requiera implantar medidas de eliminación o disminución de desigualdades identificadas, además de fortalecer políticas públicas destinadas a establecer igualdad de género. En este último caso, es importante apoyarse en datos estadísticos concretos diferenciados por género, que pueden ser expresados en la exposición de motivos o preámbulo.
   • El impacto de género en la producción legislativa, por lo tanto, no se logra solamente con el empleo de un lenguaje no sexista, sino que además es necesario que las y los legisladores velen por la contribución de las leyes a la erradicación de inequidades sociales o, al menos, a disminuirlas.
   1. La ley puede y debería contribuir a erradicar o, al menos, disminuir desigualdades sociales; entre ellas las inequidades entre hombres y mujeres.
10. 10 EL LENGUAJE DE LA LEY

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    • ¿Qué previsiones lingüísticas básicas deben tomarse en cuenta para la redacción de la ley? Se recomienda tomar en cuenta las siguientes previsiones:
    • Las leyes deben redactarse en lenguaje sencillo. El uso de la terminología debe definirse en relación al usuario o destinatario final de la ley. El uso de términos técnicos debe ser restringido a situaciones donde sea imposible encontrar términos usuales o corrientes que permitan el entendimiento de la ley.
    • En general, deben emplearse términos con un solo sentido (acepción). Si esto no fuera posible y el término tuviera más de una acepción, la legisladora o el legislador debe tomar previsiones para que el contexto del artículo permita saber qué acepción es la empleada.
    • Solo para el caso de que un término o conjunto de términos sea de un especial significado o entendimiento para los efectos de la ley, la legisladora o el legislador podrá introducir la definición del mismo.
    • Lo más importante en lo relativo al lenguaje a emplearse en la ley, es que este permita entender al usuario los propósitos de la norma y cuáles son las acciones que debe cumplir o los beneficios que pueda reclamar a partir de su vigencia. En resumen, el lenguaje empleado adecuadamente permitirá una comunicación clara entre quien legisla y el destinatario de la legislación.
    1. Se garantiza en buena medida el cumplimiento de la ley si la legisladora o el legislador ha logrado comunicar a la ciudadanía, de manera clara y con lenguaje sencillo, su contenido.