LA NATURALEZA DE LO PÚBLICO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MODERNA

Isaac de la Cruz
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Evolución de la Administración Pública en México Note on LA NATURALEZA DE LO PÚBLICO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MODERNA, created by Isaac de la Cruz on 10/09/2013.

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La Administración Pública es producto de elementos históricos, políticos y sociales que, sin duda, influyen en su esencia y organización.

Con el estallido de las revoluciones políticas de Inglaterra, Estados Unidos y Francia se acelera la formación de la sociedad moderna La administración patrimonial, propia de la sociedad feudal es también una forma de administración señorial en la cual se combinan sin distinción, lo doméstico y lo “oficial”. Las diferencias se enlazan con la estructura de la propiedad y de las relaciones que se derivan, en las cuales había dos centros de poder que tenían las ventajas más acendradas: la Iglesia Católica y la aristocracia. Pero en la medida que la estructura económica empieza a ser superada más allá de la autoproducción y el autoconsumo con la formación de los excedentes económicos, ese sistema de poder se cimbra, porque no está organizado para intercambiar, sino para acumular y estacionar la riqueza que se genera. Lo cual implica que sus relaciones de producción ingresen a la economía que no sólo produce riqueza, sino que tiende a producir valor. Así, la economía mercantil que se forma durante el siglo XIX, empieza a sustituir a la economía feudal. La circulación de las mercancías modifica el patrón que conlleva a la producción de valor y en la medida que este proceso se desarrolla, se amplía la economía mercantil, con lo cual surge un sistema de intercambios mayores que anuncia a la vez, la formación de la sociedad mercantil y, en consecuencia, otra forma de organizar el poder político. El esquema descentralizado del feudalismo empieza a ser reclamado por las monarquías absolutas para dar paso a la formación de las funciones generales que los Estados debían de cumplir. Así, lo relativo al pago de impuestos, la administración de la justicia, el manejo de las relaciones exteriores, el control interno de la sociedad y la necesidad de formar ejércitos leales al Estado, indican que la formación del poder político tenía que asegurarse sobre la base del monopolio de la autoridad para aseverar la centralización del mando y las decisiones. La administración del poder se lleva a cabo sobre la base de cuerpos especializados y versados en los asuntos del Estado. Esto es una situación de fondo que permite destacar que la monarquía absoluta da paso al concepto de soberanía, para lo cual necesita tener funciones defensivas y ofensivas que garanticen su conservación. Se modifica en consecuencia, la relación de las clases sociales, dando paso a una de ellas que vivía en los burgos y que se ocupaban de utilizar el dinero y el capital para estimular los procesos productivos. La burguesía se rige por el intercambio de las mercancías, mientras que la aristocracia proclama la inmovilidad de la propiedad. En este sentido, el inicio de la sociedad civil con énfasis en los siglos XVI y XVII, tendrá en el siglo XVIII un avance más significativo, porque es el tiempo en el cual la economía mercantil se transforma en economía de mayores intercambios. En este caso, los individuos en su condición de civiles, responden al mundo de la igualdad formal que se proclama ante los viejos señoríos. Con este paso, la sociedad civil adquiere un perfil propio y diferente ante otros tipos de sociedad y se consolida como la sociedad moderna, que es la clave para entender la formación de las instituciones que regulan los procesos de intercambio, así como las relaciones sociales que con él se generan. El reconocimiento de lo civil fortalece a una sociedad que se integra por capacidades individuales que son indispensables, para que las relaciones económicas sean más eficientes e interdependientes en un esquema de voluntades expresas. Las necesidades públicas tienen su origen en las insuficiencias y carencias que los individuos resienten y que con sus recursos y capacidades privados no tienen los elementos materiales ni los recursos financieros para atenderlos. La vida pública moderna que se desarrolla con la urbanización y la industrialización. El Estado, con el auxilio de los organismos administrativos correspondientes, tiene la capacidad de hacer frente a condiciones adversas de vida. Así pues, la categoría “ciudadano” que responde a la visión de lo compartido, tiene alcance jurídico y político a fin de destacar, en un marco de derechos y obligaciones, la importancia de la vida política, ésta responde a la polis y a la comunidad, lo cual indica que en la vida pública moderna se mezclan lo colectivo, la asociación, las reuniones y las formas de integración.  El ciudadano, en este sentido, es el mismo propietario que se reconoce en la vida privada, pero cuando ingresa a lo compartido y común que es la esfera pública, asume un papel en los marcos de lo colectivo y, por tanto, no sólo participa, sino que se organiza para llevar a cabo la defensa de los espacios a los que pertenece en la vida doméstica.  El Estado por consiguiente, es el único que tiene los medios para llevar a cabo las tareas de gobierno, procurando en todo momento, el cuidado y seguridad de las esferas privada y pública. A la primera, le reconoce la vigencia de los derechos del hombre que son la base para situar la prosperidad y la realización de la economía doméstica, las relaciones familiares, así como los procesos de intercambio. La segunda esfera, la pública, es el universo en el cual se asienta para generar las condiciones y normas que permiten la convivencia de la diversidad y la pluralidad. La regulación del poder estatal implica que tiene como objetivo establecer el binomio atribuciones–limitaciones atendiendo a la lógica de la institucionalidad democrática, la cual tiene como postulado, limitar el poder para evitar daño o perjuicio a terceros. En este sentido, el Estado moderno debe entenderse como un Estado de Derecho, lo cual implica que atiende a la misma, la preserva y la ejecuta con el fin de asegurar las instituciones civiles y políticas. La división y la colaboración de los Poderes en los marcos del liberalismo, el republicanismo y la democracia da cuenta de cómo el Estado de Derecho es un fino arreglo institucional que se sustenta en la división social del trabajo y en el diseño de sus atribuciones, atendiendo al criterio de que su eficacia funcional es la que garantiza las tareas de administración y gobierno. La Administración Pública, ubicada y reconocida en la esfera del Poder Ejecutivo, tiene a su cargo la seguridad de la vida privada22 y pública, la procuración de justicia, la producción de los bienes y servicios públicos, las tareas de regulación, incentivos, sanciones, así como la vigilancia de lo que se desarrolla en la sociedad. Al unirse las categorías administración y burocracia, se alude a una forma de organización estatal que desarrolla capacidades de gestión caracterizadas por la precisión y sincronización de los movimientos que desarrolla, a fin de realizar la dominación que permita la obediencia de los gobernados con el orden establecido. Se divide en lo público estatal, lo público gubernamental y lo público social que,  es fundamento de los organismos a cargo de la Administración Pública.

Lo público en la ciencia de la Administración

Naturaleza social de la Administración Pública

Administración Pública como cooperación

Cientificidad decimonónica de la Administración Pública del objeto de estudio y el método de investigación

La esfera pública moderna tiene antecedentes en la ciencia de la administración que se funda en 1808 y que abre el horizonte para categorizar a la propia Administración Pública como la actividad que el Estado lleva a cabo en la sociedad, y cuyo contenido público nace, se fortalece y consolida en razón de cómo lo individual y lo colectivo se entrelazan para dar vida a una convivencia que se sustenta en la libertad, la igualdad y las normas. de la democracia.

Corresponde a Juan Carlos Bonnin definir en 1808, no sólo construir la identidad del campo de estudio denominado ciencia de la administración,sino la reflexión de las ideas precursoras sobre lo público a manera de sistematización y exposición.

En la visión de la sociedad moderna es importante distinguir dos tipos de relación a saber: las públicas y las civiles.

Un aspecto medular de la Administración Pública moderna es que se relaciona con la vida social de manera indisoluble.

Con la naturaleza social de la Administración Pública se entiende mejor su alcance público

La vida de la Administración Pública se relaciona con los alcances sociales de la vida moderna y, en esa medida, se convierte en el medio que procura una atención directa a las personas, las propiedades y demás cosas que dan sentido de productividad a los procesos de intercambio y distribución.

Es fundamental destacar que la responsabilidad de la Administración Pública es con el conjunto de la vida social, situación que la compromete con la búsqueda y el logro de la felicidad pública.

1) “Que la administración nació con la asociación o comunidad; 2) Que la conservación de la comunidad es el principio de la administración;3) Que la administración es el gobierno de la comunidad, y 4) Que la acción social es su carácter, y su atribución, la ejecución de las leyes de interés general”

Por la centralización pública asegura la unidad de la sociedad, reúne en un sólo punto la eficacia de sus acciones coordinadas, garantiza la aplicación uniforme de la ley, establece obligaciones a la comunidad y fortalece las tareas de gobierno, teniendo como orientación la capacidad de acción uniformada que da paso a acciones regulares.

La cooperación destaca como un sistema de capacidades diferentes que son aplicadas por funcionarios que tienen a su cargo las tareas de dirección y ejecución.

La cooperación nace con las relaciones de autoridad, jerarquía y disciplina que la Administración Pública tiene

El objeto de estudio de la AdministraciónPública comprendido como la suma valorativa de actores, hechos, relaciones, interacciones, principios y acciones que reivindican a lo público como elemento distintivo a analizar y explicar se define a partir de lo siguiente:

1) la distinción e interacción de la sociedad y el Estado; 2) la distinción e interacción entre lo privado y lo público; 3) la dinámica de las relaciones de sociabilidad; 4) la formación de un espacio común que se organiza en términos civiles y políticos; 5) la realización civil y política que demanda la intervención benevolente de las instituciones administrativas.

En Norteamérica, lo privado y lo público son el binomio que permite construir un orden sobre la base de reglas comunes que establecen derechos y penalidades para las personas que aceptan vivir y convivir, bajo la premisa de que la libertad individual llega hasta donde empieza la libertad del otro.

Lo privado es la piedra de toque en la cimentación de la sociedad norteamericana y es el epicentro para el ejercicio de las libertades civiles, que son la expresión más acabada de cómo en el mundo moderno se protegen la libertad, la igualdad, la seguridad y la propiedad como derechos que son irrenunciables para las personas que tienen personalidad jurídica.

Con el auge de la dicotomía política–administración, la influencia de las tesis gerenciales, la recuperación del enfoque politológico y jurídico, así como la influencia de las ideas organizacionales, dan origen a posturas diversas que no alcanzaban a conjuntarse para estructurar planteamientos que favorecieran la construcción del pensamiento administrativo y público de manera convincente.

En su lugar se desarrollaron posturas múltiples que inciden para que no creciera el estudio de la Administración Pública. Había dudas de su valor académico y disciplinario. Con ello se pierde la oportunidad de rescatarla y fortalecerla para que las comunidades académicas y profesionales se interesaran en su desarrollo. “La dicotomía política-administración, la eficiencia como fin de toda organización y la descripción estructural de las organizaciones gubernamentales, conforman un conjunto de posesiones que pretendían que la disciplina fuera neutral, realizada por expertos y con un servicio civil de carrera. Después de la Segunda Guerra Mundial, la teoría ortodoxa continuaba con la influencia de estos postulados, pero la nueva teoría no correspondía con el campo. El resultado fue una diversidad teórica

En los años noventa el movimiento gerencial de la Administración Pública irrumpe con propuestas pragmáticas que desdibujan el perfil conceptual y teórico de la misma. Con el gerencialismo se impulsa una concepción orientada la obtención de los resultados, dejando a un lado el compromiso público de la Administración Pública.

En el caso de la Administración Pública, lo público se omitió para dar vigencia a valores como la eficiencia, la productividad, las decisiones y las conductas que, siendo importantes en el estudio de las organizaciones administrativas, no se asociaban con los fundamentos políticos, liberales y democráticos de una disciplina que tiene su origen en las condiciones de vida de la sociedad y en el seno de las instituciones gubernamentales.

Para situar la importancia de lo público en la visión de la Nueva Gestión Pública es necesario destacar las condiciones en las cuales se forma su importancia conceptual y aplicada, porque es un movimiento que propone tesis sugerentes que son motivo de análisis y discusión, tanto en la academia como en la vida político–institucional. Esto significa que un campo de estudio no surge de manera inexplicable, sino que hay factores que explican su influencia, adopción o crítica.

Cuando desde 1973 empiezan las dificultades de los Estados para garantizar el crecimiento y el desarrollo económicos, los sistemas productivos y distributivos no tienen sus mejores marcas de desempeño. Con el aumento de los precios del petróleo, la inflación hace estragos en las economías y se ingresa a la vez, al terreno del estancamiento, que significa inflación con recesión.

Al conjuntarse el logro del crecimiento con el bienestar social, los Estados ganan capital político –legitimidad– y con el concurso de las burocracias se encargan del manejo de los procesos de administración, planeación y programación de los recursos y las actividades que se relacionan con el diseño y aplicación de las políticas económicas.

La asimetría entre demandas sociales a cumplir y la capacidad de respuesta da lugar al concepto de ingobernabilidad. Sobreviene en consecuencia, la duda de si las democracias industrializadas tienen capacidad para gobernarse en ese contexto.

De este modo, las tesis administrativas –eficiencia intervencionista y autonomía de las agencias en los procesos de conducción ante la sociedad y el mercado– del Estado de bienestar se debilitan y son motivo de repudio por diversas voces y opiniones, que proclaman la importancia de replantear la actividad del Estado en la sociedad ante la falta de resultados eficaces.

Para la Nueva Gestión Pública hace falta que los cuerpos burocráticos adopten valores como la productividad y la competencia, a fin de mejorar su calidad técnica, alejándolos de las prácticas de la política, la cual incluso, es el epicentro de las fallas de la gestión gubernamental debido a la lucha intensa por el poder, misma que se testimonian en la relación asimétrica de los ingresos y gastos del Estado, así como en el uso de la información que en esa lógica, alimenta las decisiones del Estado con fines públicos que tienen como contexto la política.

La Nueva Gestión Pública propone un arquetipo en el cual destacan los elementos siguientes:

1) Instituir la autonomía gerencial para evitar que los políticos intervengan en las cuestiones de orden técnico que son especializadas y complejas; 2) crear agencias autónomas de los ministerios centrales para romper el monopolio de las decisiones y los controles sobre las políticas gubernamentales; 3) reconocer la libertad de los gerentes para decidir sobre los asuntos administrativos sobre la base de la racionalidad procedimental; 4) fomentar la especialización horizontal para evitar que el Estado sea al mismo tiempo, propietario, administrador, comprador, proveedor, regulador, vendedor, lo cual amplía la contratación del personal;5) otorgar poder discrecional a los gerentes para que no interfieran los políticos en el desempeño de los asuntos administrativos; 6) separar las funciones administrativas y políticas para que éstas decidan qué hacer y las primeras ejecuten lo decidido; 7) establecer la rendición de cuentas gerencial que alude más a relaciones de jerarquía, no de vigilancia externa; 8) instituir contratos de desempeño para debilitar los servicios de carrera, debido a su conservadurismo y apego a la lógica de lo apropiado; 9) favorecer la devolución de funciones en favor de la delegación y la descentralización de los órganos que integran la estructura de las instituciones administrativas, y 10) frenar el poder de la centralización, suprimiendo los cargos staff.

La vitalidad de lo público es al mismo tiempo la de la Administración Pública, dado que en ambos espacios se conjugan formas de intervención y colaboración que tienen sentido estratégico para asegurar la atención de los problemas colectivos, definiendo al mismo tiempo, los tipos de solución que es importante adoptar tomando en cuenta lo específico de las situaciones que así la reclaman.

En consecuencia, lo público de la Administración Pública se sustenta en la universalidad, la generalidad y la impersonalidad que devienen de las Constituciones políticas y la vigencia de las normas del derecho positivo. Lo público de la Administración Pública tiene amplitud porque su referente principal son las personas civiles que también pueden ser ciudadanos activos e informados –dependiendo por ejemplo de la edad– y que al ingresar a la calle, entendida como área compartida, formulan peticiones a las instituciones administrativas para que con sus demandas domésticas se formen los programas públicos sustentados en actividades generales como la seguridad, la construcción de calles, los canales, los caminos, carreteras; la limpieza, los puentes, las presas, la salud sean atendidos y solucionados más allá de los individuos y las individualidades hasta conformar un espacio de demandas que reciben atención pública por parte de las autoridades constituidas.

El monopolio estatal sobre la atención de las demandas sociales es otra tendencia que decrece con el auge de las organizaciones ciudadanas que no detienen su paso para influir de manera directa en la gestión de los asuntos sociales. Esto significa que la publicización de la Administración Pública tiende a fortalecer su naturaleza pública, que es cada vez más visible porque implica que al tener presencia en la vida comunitaria deja a un lado las candilejas de las oficinas burocráticas e ingresa de lleno en el mundo de los problemas sociales, al interactuar con los protagonistas de los asuntos colectivos.

FACTORES ESTRUCTURALES QUE ORIGINAN LA ADMÓN. PÚBLICA

ANTECEDENTES DE LO PÚBLICO EN LA ADMÓN. PÚBLICA MODERNA

LO PÚBLICO DE LA ADMÓN. PÚBLICA EN LA VISIÓN NORTEAMERICANA

LO PÚBLICO EN LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA

EL FUNDAMENTO PÚBLICO DE LA ADMÓN. PÚBLICACONTEMPORÁNEA

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