Capítulo 14 O Setor Público

Capítulo 14 O Setor Público

1. O crescimento da participação do setor público na atividade econômica: Diante da formação de monopólios, no início do século XX, bem como do elevada taxa de desemprego, o Estado passou a intervir na atividade econômica. Em praticamente todos os países capitalistas, observou-se expressivo aumento nos gastos públicos, crescente participação do Estado na produção nacional e ampla gama de leis que buscavam a regulamentação da atividade econômica. Assim, ao longo da história recente, a participação do Estado na economia vem crescendo, entre outras, pelas seguintes razões: desemprego, crescimento da renda per capita, mudanças tecnológicas, mudanças populacionais, efeitos da guerra, fatores políticas e sociais e mudanças na previdência social.

   • As funções econômicas do setor público
     • Função alocativa: Está associada ao fornecimento de bens e serviços não oferecidos adequadamente pelo sistema de mercado. Princípio da exclusão. Um Bem Privado é um Bem Rival e Excludente. Um Bem é considerado Rival quando ele não pode ser usado – consumido – por muitas pessoas simultaneamente. Em contraste, um Bem é dito Não-Rival quando ele pode ser usado – consumido – por muitas pessoas simultaneamente.
       • Função distributiva: O governo funciona como um agente redistribuidor de renda, na medida em que, pela tributação, retira recursos dos segmentos mais ricos da sociedade (pessoas, setores ou regiões) e os transfere para os segmentos menos favorecidos.
         • Função estabilizadora: Está relacionada com a intervenção do Estado na economia, para alterar o comportamento dos níveis de preços e emprego, pois o pleno emprego e a estabilidade de preços não ocorrem de maneira automática. Essa intervenção é feita por meio de instrumentos de política fiscal, monetária, cambial, comercial e de rendas.
           • Função de crescimento econômico: Diz respeito às políticas que permitem aumentos na formação de capital. Ou seja, a atuação do Estado, tanto no tocante aos investimentos públicos (fornecimento de bens públicos, infra-estrutura básica) como aos incentivos e financiamentos para estimular os investimentos do setor privado, está voltada para o crescimento econômico de longo prazo. Em certo sentido, a função de crescimento não seria diferente da função alocativa do setor público.
             • Estrutura tributária
               • Princípios da tributação
                 • Princípio da Neutralidade: É sabido que as decisões sobre alocação de recursos se baseiam nos preços relativos determinados pelo mercado. A neutralidade dos tributos é obtida quando eles não alteram os preços relativos, minimizando sua interferência nas decisões econômicas dos agentes de mercado. Sendo adequados, os tributos podem ser utilizados na correção de ineficiências observadas no setor privado.
                   • Princípio da Equidade: Pelo princípio da equidade, um imposto, além de ser neutro, deve ser equânime, no sentido de distribuir seu ônus de maneira justa entre os indivíduos. A equidade pode ser avaliada sob outros dois princípios: princípio do beneficio e princípio da capacidade de pagamento.
                     • Princípio do benefício: Um tributo é justo quando cada contribuinte paga ao Estado um montante diretamente relacionado com os benefícios que dele recebe. Ou seja, o indivíduo paga o tributo de maneira a igualar o preço do serviço recebido ao benefício marginal que ele aufere com sua utilização.
                       • Princípio da Capacidade de Pagamento: Cada indivíduo deve contribuir segundo sua capacidade contributiva. Neste conceito, seria aplicada a progressividade dos tributos, ou seja, aqueles com maiores rendas seriam tributados com alíquotas maiores do que aqueles com menores rendas.
                         • Os tributos e sua classificação
                           • Imposto direto: É é o que incide sobre a renda e a riqueza (patrimônio). Nesse tipo de tributo, a pessoa que recolhe o imposto também arca com seu ônus, ex.: Imposto de Renda e Imposto sobre a riqueza.
                             • Imposto indireto: É o que incide sobre transações de mercadorias e serviços. A base tributária é o valor da compra e venda de mercadorias e serviços.
                               • Impostos Regressivos: Impostos regressivos são aqueles em que o aumento na contribuição é proporcionalmente menor que o incremento ocorrido na renda, ou seja, quando a relação entre carga tributária e renda decresce com o aumento do nível de renda.
                                 • Impostos proporcionais ou neutros: São aqueles em que o aumento na contribuição é proporcionalmente igual ao ocorrido na renda.
                                   • Impostos progressivos: Ocorrem quando o aumento na contribuição é proporcionalmente maior que o aumento ocorrido na renda. A relação entre carga tributária e renda cresce com o aumento do nível de renda, ou seja, a estrutura tributária, baseada em impostos progressivos, onera proporcionalmente mais os segmentos sociais de maior poder aquisitivo. Por exemplo: imposto de renda da pessoa física e da pessoa jurídica. Os impostos também podem ser diferenciados em impostos sobre usos e impostos sobre fontes. Os impostos sobre usos tributam destinos específicos, como os impostos sobre consumo, enquanto os impostos sobre fontes tributam a fonte de renda, como os impostos de renda de pessoas físicas e jurídicas.
                                     • Efeitos sobre a atividade econômica: Trata dos impactos que a tributação causa à sociedade.
                                       • Déficit público: conceitos e formas de financiamento: Ocorre superávit das contas públicas quando a arrecadação supera o total dos gastos; quando os gastos superam o montante da arrecadação, tem-se o déficit público.
                                         • Déficit nominal ou total indica o fluxo líquido de novos financiamentos, obtidos ao longo de um ano pelo setor público não financeiro em suas várias esferas: União, governos estaduais e municipais, empresas estatais e Previdência Social.
                                           • Déficit primário ou fiscal é medido pelo déficit total, excluindo a correção monetária e cambial e os juros reais da dívida contraída anteriormente. No fundo, é a diferença entre os gastos públicos e a arrecadação tributária no exercício, independentemente dos juros e correções da dívida passada.
                                             • Déficit operacional: Ele pode ter medido tanto excluindo-se do déficit total a correção monetária e cambial, como acrescendo-se ao resultado primário os juros reais da dívida passada.
                                               • Déficit de caixa: Omite as parcelas do financiamento do setor público externo e do resto do sistema bancário, bem como fornecedores e empreiteiros. É a parcela do déficit público que é financiada pelas autoridades monetárias.
                                                 • Financiamento do déficit
                                                   • Emissão de Moeda: É uma forma que gera o imposto inflacionário, mas que não aumenta o endividamento público com o setor privado. Isso também é conhecido como monetização da dívida, significando que o Banco Central cria moeda (base monetária) para financiar a dívida do Tesouro.
                                                     • Vender títulos da dívida pública ao setor privado: O governo troca títulos (ativo financeiro não monetário) por moeda que já está em circulação, o que, a princípio, não traria qualquer pressão inflacionária. Contudo, esse tipo de financiamento provoca elevação da dívida pública, e o governo, para conseguir colocar esses títulos para o público, necessitará oferecer taxas de juros mais atraentes, acarretando elevação adicional no endividamento
                                                       • Aspectos institucionais do orçamento público. Princípios orçamentários
                                                         • O orçamento público possui uma variedade de aspectos: político, jurídico, contábil, econômico, financeiro e administrativo.
                                                           • Orçamento Tradicional: Surge na Inglaterra em época de liberalismo econômico. A principal função do orçamento tradicional era disciplinar as finanças públicas e possibilitar aos órgãos de representação controle político sobre o Executivo. O orçamento estava a serviço da concepção do Estado liberal, que tinha por finalidade manter o equilíbrio nas contas públicas. Nesse tipo de orçamento, o aspecto econômico não estava em primeiro plano. As contas públicas caracterizavam-se por sua neutralidade, e o gasto público não possuía importância significativa em termos econômicos.
                                                             • Orçamento Moderno: A partir do pensamento keynesiano, passou-se a atribuir ao governo a condição de responsável pela manutenção da atividade econômica, e as alterações orçamentárias começaram a ter grande importância. Ainda sobre o orçamento moderno, cabe destacar a função de instrumento de administração, que, apesar de já existir no orçamento tradicional, foi aperfeiçoada. O orçamento passa a auxiliar o Executivo na programação, na execução e no controle do processo administrativo.
                                                               • Princípios orçamentários
                                                                 • Princípio da Unidade: Diz que cada entidade pública financeiramente auto-suficiente deve possuir apenas um orçamento. As unidades financeiramente auto-suficientes são as que não têm suas receitas e despesas agregadas no orçamento central. Isto é, são os organismos que não dependem de recursos do Tesouro para sua manutenção.
                                                                   • Princípio da Universalidade: O orçamento precisa conter todas as despesas e receitas do Estado.
                                                                     • Princípio do Orçamento Bruto: O o orçamento deve conter todas as parcelas da receita e da despesa em valores brutos, sem nenhuma dedução.
                                                                       • Princípio da Anualidade: O orçamento deve ser elaborado para determinado período de tempo, normalmente um ano.
                                                                         • Princípio da Não-vinculação das Receitas: Impede a vinculação de receitas, ou seja, nenhuma parte da receita poderá estar vinculada a determinados gastos.
                                                                           • Princípio da Discriminação ou Especialização: As receitas e as despesas devem aparecer no orçamento de maneira discriminada, de forma que fiquem claras a origem e a destinação dos recursos.
                                                                             • Princípio da exclusividade: O orçamento deve conter exclusivamente matérias de natureza orçamentária. Esse princípio visa impedir que o orçamento seja utilizado como meio de aprovação de outras matérias que não dizem respeito às questões financeiras.
                                                                               • Princípio do Equilíbrio: Reside a diferença entre o orçamento tradicional e o moderno. Para os economistas clássicos, o equilíbrio orçamentário era fundamental, pois o déficit público, caso ocorresse, deveria ser coberto por recursos da atividade produtiva. A partir da década de 1930, com o advento da teoria keynesiana, o gasto público adquire a função de estabilizador da economia.
                                                                                 • Orçamento público no Brasil
                                                                                   • A elaboração do orçamento segue os passos determinados pela Constituição Federal de 1988. O Executivo, por meio de lei, estabelece: 1) o plano plurianual; 2) as diretrizes orçamentárias; e 3) os orçamentos anuais. A lei que institui o plano plurianual estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e multas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes, e para as relativas aos programas de duração continuada.
                                                                                     • A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) compreende as metas e as prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orienta a elaboração da lei orçamentária anual, dispõe sobre as alterações na legislação tributária e estabelece a política de aplicação das agências oficiais de fomento. A lei orçamentária anual compreende: 1) o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta e fundações ; 2) o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; e 3) o orçamento da seguridade social.
                                                                                       • A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) é um importante instrumento cujo objetivo é de proporcionar o equilíbrio orçamentário do setor público e estabelece limite para as despesas com funcionalismo público: a) de 50%, para a União; b) de 60%, para Estados e Municípios; a proibição de socorros financeiros entre União, Estados e Municípios; o limite de despesas feitas pelos administradores em final de mandato; os limites de endividamento para União, Estados e Municípios, por meio do Senado.