Admon publica

Bases para la gestión del sistema presupuestal territorial

INSTANCIAS DEL SISTEMA PRESUPUESTAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES

ATRIBUCIONES DEL ALCALDE Y DEL GOBERNADOR

ATRIBUCIONES DEL CONCEJO MUNICIPAL Y DE LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL

SECRETARÍA DE PLANEACIÓN MUNICIPAL Y/O DEPARTAMENTAL

SECRETARÍA DE HACIENDA MUNICIPAL Y/O DEPARTAMENTAL

CONSEJO MUNICIPAL O DEPARTAMENTAL DE POLÍTICA FISCAL (COMFIS O CODFIS)

CONSEJO MUNICIPAL O DEPARTAMENTAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL (COMPES O CODPES)

Atribuciones constitucionales del alcalde

Atribuciones legales del alcalde

Atribuciones constitucionales del gobernador

Atribuciones legales del gobernador

Atribuciones constitucionales del concejo municipal en materia presupuestal

Atribuciones legales del concejo municipal en materia presupuestal

Atribuciones legales de la asamblea departamental en materia presupuestal

LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTALES

PLANIFICACIÓN

ANUALIDAD

Excepciones en la fase de aprobación

Excepciones en la fase de ejecución

UNIVERSALIDAD

UNIDAD DE CAJA

PROGRAMACIÓN INTEGRAL

ESPECIALIZACIÓN

SOSTENIBILIDAD Y ESTABILIDAD FISCAL

. INEMBARGABILIDAD

COHERENCIA MACROECONÓMICA

Articulo 315 constitucional:

- Presentar oportunamente al consejo los proyectos.

- Sancionar y promulgar los acuerdos que aprobó el consejo.

- Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales

- Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto

La Ley 136 de 1994:

– Presentar dentro del término legal el proyecto de acuerdo sobre el presupuesto anual de rentas y gastos.

– Reglamentar los acuerdos municipales.

–Ordenar los gastos y celebrar los contratos y convenios municipales de acuerdo con el plan de desarrollo económico, social y con el presupuesto, observando las normas jurídicas aplicables.

– Presentar al respectivo concejo, a título informativo, un Marco Fiscal de Mediano Plazo.

El artículo 305 constitucional:

- Cumplir y hacer cumplir la Constitución, las leyes, los decretos del Gobierno y las Ordenanzas de las Asambleas Departamentales.

- Presentar oportunamente a la asamblea departamental los proyectos.

- Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales

El Decreto 1222 de 1986:

- Presentar oportunamente a la Asambleas los proyectos de ordenanzas sobre planes y programas de desarrollo económico y social, los de obras públicas y presupuesto de rentas y gastos.

- Cuidar que las rentas sean recaudadas con acuciosidad y esmero.

- Presentar a la respectiva asamblea.

El artículo 313 constitucional:

- Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.

– Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.

– Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.

– El concejo municipal o distrital podrá constituir, para apoyar la inversión social en los Corregimientos, Comunas y localidades.

-En todo caso los procesos de planeación local serán insumo para la formulación del plan municipal de desarrollo.

- Para la implementación y ejecución del presupuesto participativo, la administración municipal garantizará los recursos necesarios para la operación.

- Aprobar las autorizaciones para comprometer vigencias futuras, a iniciativa del gobierno local.

– Expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos del departamento, con base en el proyecto presentado por el gobernador y de acuerdo con las correspondientes normas legales.

– Aprobar las autorizaciones para comprometer vigencias futuras, a iniciativa del gobierno local.

Corresponde a la dependencia u órgano encargado de la función de planeación garantizar la coordinación de la ejecución del plan de desarrollo y hacer seguimiento y evaluación del mismo de acuerdo a los estándares de evaluación.

Desde la perspectiva presupuestal, debe elaborar, en coordinación con la Secretaría de Hacienda, o el órgano que haga sus veces, el Plan Operativo Anual de Inversiones

La Secretaría de Hacienda cumple una función fundamental de la mano con el ejercicio de planeación y ejecución de la política fiscal y financiera de la entidad territorial. Igualmente le corresponde dirigir y coordinar, conforme a las instrucciones del respectivo alcalde o del gobernador, el proceso de programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto.

A La Secretaría de Hacienda le corresponde el manejo financiero, presupuestal y contable de la entidad territorial. Tiene la responsabilidad de promover las estrategias para la ejecución de la política que en materia fiscal y financiera adopte la entidad en aras de lograr y mantener la viabilidad y sostenibilidad de la misma, de acuerdo con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

El CONFIS o Consejo Superior de Política Fiscal es el rector de la política fiscal y coordinador del sistema presupuestal. En el nivel nacional estará constituido por el Ministro de Hacienda y Crédito Público (quien lo preside), el Director del Departamento Nacional de Planeación66 , el Consejero Económico de la Presidencia de la República o quien haga sus veces, los Viceministros de Hacienda los directores generales de Presupuesto Nacional, Crédito Publico, Impuestos y Aduanas, y del Tesoro.

El Consejo Municipal o Departamental de Política Fiscal, dependiendo del nivel, surge de la adaptación de la figura del nivel nacional a cada uno de los niveles. Por lo anterior, se entiende que es un organismo técnico adscrito a la Secretaría de Hacienda y será rector de la política fiscal y encargado de coordinar el sistema presupuestal en el ámbito de competencia municipal o departamental.

El CONPES o Consejo Nacional de Política Económica y Social es máxima instancia nacional de planeación. Realiza su función de la asesoría al gobierno en temas económicos y sociales a través del estudio y aprobación de documentos sobre el desarrollo de políticas generales que son presentadas en sesión. De acuerdo al Decreto 2148 de 2009 el CONPES está bajo la dirección del Presidente de la República, desempeña la función de Secretaría Ejecutiva el Departamento Nacional de Planeación y son miembros permanentes (con derecho a voz y voto) el i) Vicepresidente de la República, ii) todos los Ministros, iii) el Director de Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, iv) el Director del Departamento Nacional de Planeación y v) el Director del Departamento Administrativo de Ciencia y Tecnología o Colciencias; como miembros no permanentes sin derecho a voto y solo cuando las sesiones sean respecto de asuntos de su competencia: i) directores de Departamento Administrativo diferentes al de Planeación, Colciencias y de la Presidencia de la República, ii) directores o gerentes de organismos descentralizados y iii) demás funcionarios públicos invitados por el Presidente de la República68 . De acuerdo al mandato del artículo 37 de la Ley 152 de 1994 las entidades territoriales pueden asimilar la figura nacional del CONPES a su respectivo nivel: Consejo Municipal o Departamental de Política Económica y Social

Artículo 13 del Decreto 111 de 1996:

El principio de planeación sigue los lineamientos de los artículos. 34670 y 35271 de la Constitución Política: siendo el plan desarrollo un instrumento que fija metas y programas del gobierno, y el presupuesto de rentas y apropiaciones un instrumento para el manejo financiero y presupuestal, es de suponer que debe haber coherencia en el contenido de ambos para evitar contradicciones y permitir la materialización de los objetivos estipulados. Al respecto, dicta la jurisprudencia constitucional que “la concordancia entre los dos estatutos de que habla la Constitución Política y el Estatuto Orgánico de Presupuesto, se refiere a la inclusión en el presupuesto de las apropiaciones necesarias para la ejecución de los programas incluidos en el Plan Nacional de Inversiones”72. La coherencia entre el plan de desarrollo y el presupuesto de rentas y apropiaciones aplica en el nivel nacional, departamental y municipal. Este principio busca la integración entre los sistemas presupuestal y de planeación. Por consiguiente, articula las políticas o estrategias de largo plazo con los programas y/o proyectos de corto plazo, con el objeto de facilitar su cumplimiento.

- Adición presupuestal: Teniendo en cuenta la autonomía que tienen las entidades territoriales para la formulación de su propia norma orgánica de presupuesto con base en lo dispuesto por la Constitución y la Ley de Orgánica de Presupuesto.

- Vigencias futuras ordinarias: son la autorización de hacerse a una “obligación que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas.

- Vigencias futuras excepcionales: son al autorización para asumir “obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización”

Reservas presupuestales: de acuerdo con el artículo 89 del Decreto 111 de 1996 aquellos compromisos que se hayan suscrito y que no se hayan ejecutado dentro de la vigencia fiscal respectiva, y por lo tanto, por regla general no sea exigible el desembolso del monto de la partida presupuestal destinada para tal efecto, se constituirán reservas presupuestales-

- Reservas presupuestales por negocios jurídicos no perfeccionados: de acuerdo con el segundo inciso del artículo 8 de la ley 819 de 2003 el supuesto de hecho de la reserva es “En los eventos en que se encuentre en trámite una licitación, concurso de méritos o cualquier otro proceso de selección del contratista con todos los requerimientos legales, incluida la disponibilidad presupuestal, y su perfeccionamiento se efectúe en la vigencia fiscal siguiente, se atenderá con el presupuesto de esta última vigencia, previo el cumplimiento de los ajustes presupuestales correspondientes”.

- Reservas de caja o cuentas por pagar: se trata de aquel compromiso ejecutado en la vigencia fiscal que se autorizó, se hizo exigible el pago por parte de la entidad, y el monto de la apropiación no se desembolsó

Artículo 15 del Decreto 111 de 1996:

El principio de universalidad considera que el presupuesto contendrá todos los gastos públicos que se espera realizar durante la vigencia. Por lo tanto, ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al tesoro público nacional o departamental o transferir crédito alguno que no figuren en el presupuesto. Este principio no se refiere a que en el presupuesto deban estar incorporados todos los ingresos, pero sí todos los gastos, reconociendo que existe la posibilidad de que los ingresos no sean suficientes para cubrir los gastos y que, en consecuencia, el gobierno (gobernador o alcalde) pueda proponer la adopción de nuevas rentas autorizadas por la ley a favor de los departamentos y municipios para financiar dichos gastos, es decir, presentar un presupuesto complementario.

Artículo 16 del Decreto 111 de 1996:

- Este principio consagra que con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital, se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el presupuesto general del municipio o del departamento. Quiere decir que todos los ingresos, sin importar su origen, se incluyen en una sola cuenta única de la entidad territorial, con la cual se pueden pagar todos los gastos autorizados en el presupuesto.

- Esta excepción tiene el propósito de garantizar que los recursos del Sistema General de Participaciones solamente puedan ser utilizados para los fines previstos por la Constitución y la ley y no para atender otras prioridades de las entidades territoriales.

Artículo 17 del Decreto 111 de 1996:

En desarrollo de este principio, la entidad territorial debe tener en cuenta, en el ejercicio de programación, que los planes conformados por proyectos deben acompañarse con la determinación y el costo de los gastos de funcionamiento que se requieran para su adecuada ejecución. En todo caso, los gastos de funcionamiento se deben programar y financiar como tales, conforme a lo dispuesto por el artículo 3 de la Ley 617 de 2000. En este caso, es importante reconocer que la inversión genera, muchas veces, bienes o servicios que con posterioridad a la etapa de iniciación se convierten en gastos ordinarios o recurrentes y que, por lo tanto, se configuran como de funcionamiento. Por lo tanto, el hecho de que en virtud de este principio en un proyecto se incluyan gastos de funcionamiento, esta situación no cambia su naturaleza, es decir que no pueden ser considerados como gastos de inversión.

Artículo 18 del Decreto 111 de 1996:

En este sentido, las apropiaciones contempladas en el presupuesto son autorizaciones máximas de gasto y, por lo tanto, se delimita el gasto según la finalidad del mismo. Es así como, este principio previene que los recursos se destinan financiar un gasto diferente para el cual fue autorizado en el presupuesto. Además, la especialización implica que las los recursos deben ser asignados y ejecutados teniendo en cuenta el objetivo misional y las funciones de cada de cada sección presupuestal.

Artículo 19 del Decreto 111 de 1996:

-ARTICULO 19: Inembargabilidad. Son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. Prohibición de la Unidad de caja. Los recursos del Sistema General de Participaciones no harán Unidad de caja con los demás recursos del presupuesto y su administración deberá realizarse en cuentas separadas de los recursos de la entidad y por sectores.

- ARTÍCULO 21: Inembargabilidad. Los recursos del Sistema General de Participaciones son inembargables.

- ARTÍCULO 2.6.6.1. Inembargabilidad recursos del Sistema General de Participaciones. Los recursos del Sistema General de Participaciones, por su destinación social constitucional, no pueden ser objeto de embargo.

- ARTÍCULO 2.6.6.2. Obligatoriedad tramite de desembargo. Los recursos que se manejan en cuentas maestras separadas para el recaudo y gasto y demás cuentas en los que se encuentren depositados los recursos de transferencias que hace la Nación a las Entidades Territoriales, y las cuentas de las Entidades Territoriales en que manejan recursos de destinación social constitucional, son inembargables en los términos establecidos en el Estatuto Orgánico de Presupuesto, en la Ley 715 de 2001 y las demás disposiciones que regulan la materia.

- ARTÍCULO 2.6.6.3. Constancia de inembargabilidad de recursos.

- ARTÍCULO 2.6.6.4. Plazo de expedición constancia de inembargabilidad.

- ARTÍCULO 2.6.6.5. Requisitos de la solicitud de constancia de inembargabilidad.

- ARTÍCULO 2.6.6.6. Trámite de la constancia de inembargabilidad de cuentas maestras o cuentas de las entidades territoriales que administran recursos del sistema general de participaciones.

- ARTÍCULO 37. El servidor público que reciba una orden de embargo sobre los recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación, incluidas las transferencias que hace la Nación a las entidades territoriales, está obligado a efectuar los trámites correspondientes para solicitar su desembargo.

Con la expedición de la Ley 1473 de 201194 se introduce como uno de los principios rectores del presupuesto público la “sostenibilidad y estabilidad fiscal”. En ese sentido tal como lo dispone el artículo 7º de la mencionada ley, el principio de homeostasis presupuestal es reemplazado por el principio de sostenibilidad y estabilidad fiscal. El principio de sostenibilidad fiscal fue introducido al ordenamiento formalmente por el Acto Legislativo 3 de 2011. Sin embargo, el objeto del principio de sostenibilidad fiscal había sido tratado por disposiciones anteriores: Ley 819 de 2003 al incluir el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Tiene el objetivo de lograr una coordinación entre la política económica, la regla fiscal y la realización de fines del Estado: el criterio orientador que se desprende del principio de sostenibilidad fiscal debe tener en cuenta la realización efectiva de los fines estatales y la necesidad de cuidar la estabilidad de las finanzas públicas entendidas como instrumento para su realización.

En virtud del principio de coherencia macroeconómica, para la formulación del Presupuesto General de la Nación se debe tener en cuenta las metas macroeconómicas fijadas por el Gobierno Nacional en coordinación con el Banco de la República que, de acuerdo con el artículo 339 constitucional, se pueden evidenciar en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo. El citado artículo constitucional también exige que las entidades territoriales a la hora de elaborar su Plan de Desarrollo tengan en cuenta lo definido p or el Gobierno nacional en el Plan nacional de Desarrollo. Como se puede advertir, este principio guarda estrecha relación con la finalidad del Marco Fiscal de Mediano Plazo en el sentido que las políticas fiscales del orden territorial deben guardar consistencia con las metas macroeconómicas establecidas por las autoridades del orden nacional.