02 - RESUMO

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DESPESA PÚBLICA

Segundo Aliomar Baleeiro, despesa pública é a “aplicação de certa quantia em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, dentro de uma autorização legislativa, para execução de um fim a cargo do governo”.

Consoante o Glossário do Tesouro Nacional, “a despesa pública é a aplicação (em dinheiro) de recursos do Estado para custear os serviços de ordem pública ou para investir no próprio desenvolvimento econômico do Estado. É o compromisso de gasto dos recursos públicos, autorizados pelo Poder competente, com o fim de atender a uma necessidade da coletividade prevista no orçamento”.

Classificação quanto à forma de ingresso

ORÇAMENTÁRIAS — são as despesas fixadas nas leis orçamentárias ou nas de créditos adicionais, instituídas em bases legais. Assim, dependem de autorização legislativa. Obedecem aos estágios da despesa: fixação, empenho, liquidação e pagamento. Exemplos: construção de prédios públicos, manutenção de rodovias, pagamento de servidores etc.

EXTRAORÇAMENTÁRIAS — são as despesas não consignadas no orçamento ou nas leis de créditos adicionais. Correspondem à devolução de recursos transitórios que foram obtidos como receitas extraorçamentárias, ou seja, pertencem a terceiros, e não aos órgãos públicos. São exemplos as restituições de cauções, os pagamentos de restos a pagar, o resgate de operações por antecipação de receita orçamentária, o repasse ao credor das consignações em folha etc. Assim, não dependem de autorização legislativa.

Estrutura da programação orçamentária da despesa

A estrutura da programação orçamentária da despesa é dividida em:

Programação qualitativa — o programa de trabalho define qualitativamente a programação orçamentária e deve responder, de maneira clara e objetiva, às perguntas clássicas que caracterizam o ato de orçar, sendo, do ponto de vista operacional, composto dos seguintes blocos de informação: classificação por esfera, classificação institucional, classificação funcional, estrutura programática e principais informações de programa e ação.

Programação quantitativa — compreende a programação física e financeira. A programação física define quanto se pretende desenvolver do produto por meio da meta física, que corresponde à quantidade de produto a ser ofertada por ação, de forma regionalizada, se for o caso, num determinado período e instituída para cada ano. Já a programação financeira define o que adquirir e com quais recursos, por meio da natureza da despesa, do identificador de uso, da fonte de recursos, do identificador de operações de crédito, do identificador de resultado primário e da dotação. Ou seja, a dimensão física define a quantidade de bens e serviços a serem entregues. a dimensão financeira classifica da seguinte maneira: natureza da despesa, identificador de uso, fonte de recursos, identificador de doação e operação de crédito, identificador de resultado primário, dotação.

Classificação por natureza da despesa (por categorias)

C- G - M - E - D

> Categoria econômica da despesa (1º nível)

3 - DESPESAS ORÇAMENTÁRIAS CORRENTES: classificam-se nessa categoria todas as despesas que não contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital;

4 - DESPESAS ORÇAMENTÁRIAS DE CAPITAL: classificam-se nessa categoria aquelas despesas que contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital.

> Grupo de Natureza da Despesa – GND (2º nível)

Pessoal e encargos sociais: despesas orçamentárias com pessoal ativo, inativo e pensionistas, relativas a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência, conforme estabelece o caput do art. 18 da LRF.

Juros e encargos da dívida: despesas com o pagamento de juros, comissões e outros encargos de operações de crédito internas e externas contratadas, bem como da dívida pública mobiliária.

Outras despesas correntes: despesas com aquisição de material de consumo, pagamento de diárias, contribuições, subvenções, auxílio-alimentação, auxílio-transporte, além de outras despesas da categoria econômica “despesas correntes” não classificáveis nos demais grupos de natureza de despesa.

Investimentos: : despesas orçamentárias com softwares e com o planejamento e a execução de obras, inclusive com a aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, e com a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente.

Inversões financeiras: despesas orçamentárias com a aquisição de imóveis ou bens de capital já em utilização; aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital; e com a constituição ou aumento do capital de empresas, além de outras despesas classificáveis neste grupo.

Amortização da dívida: despesas com o pagamento e/ou refinanciamento do principal e da atualização monetária ou cambial da dívida pública interna e externa, contratual ou mobiliária.

Obs: O grupo “amortização da dívida” deverá ser classificado na categoria econômica das despesas de capital. Não se confunde com “amortização de empréstimos”, que é uma das origens das receitas de capital.

Obs2: Juros e Encargos da Dívida - Consoante a natureza da despesa, o grupo “amortização da dívida” deverá ser classificado na categoria econômica de despesas de capital. No entanto, o grupo “juros e encargos da dívida” deverá ser classificado na categoria econômica de despesas correntes.

Reservas

Com relação à natureza da despesa orçamentária, as reservas não são classificadas como despesas correntes nem como despesas de capital. Para efeito de classificação, as reservas do RPPS e de contingência serão identificadas como grupo “9”, todavia, não são passíveis de execução, servindo de fonte para abertura de créditos adicionais, mediante os quais se dará efetivamente a despesa que será classificada nos respectivos grupos.

RESERVA DO REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA DO SERVIDOR – RPPS: consoante o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público – MCASP, os ingressos previstos que ultrapassarem as despesas orçamentárias fixadas em um determinado exercício constituem o superávit orçamentário inicial, destinado a garantir desembolsos futuros do RPPS, do ente respectivo. Assim sendo, esse superávit orçamentário representará a fração de ingressos que serão recebidos sem a expectativa de execução de despesa orçamentária no exercício e constituirá a reserva orçamentária para suportar déficits futuros, em que as receitas orçamentárias previstas serão menores que as despesas orçamentárias.

RESERVA DE CONTINGÊNCIA: é definida na LDO com base na Receita Corrente Líquida. Compreende o volume de recursos destinados ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos, bem como eventos fiscais imprevistos. Os passivos contingentes são representados por demandas judiciais, dívidas em processo de reconhecimento e operações de aval e garantias dadas pelo Poder Público. Os outros riscos a que se refere o § 3º do art. 4º da LRF são classificados em duas categorias: Riscos Fiscais Orçamentários e Riscos Fiscais de Dívida.

> Modalidade de aplicação (3º nível)

A modalidade de aplicação indica se os recursos serão aplicados mediante transferência financeira, inclusive a decorrente de descentralização orçamentária para outros níveis de Governo, seus órgãos ou entidades, ou diretamente para entidades privadas sem fins lucrativos e outras instituições; ou, então, diretamente pela unidade detentora do crédito orçamentário, ou por outro órgão ou entidade no âmbito do mesmo nível de Governo. A modalidade de aplicação é uma informação gerencial que objetiva, principalmente, eliminar a dupla contagem dos recursos transferidos ou descentralizados.

> Elemento de despesa (4º nível)

O elemento de despesa tem por finalidade identificar os objetos de gasto, tais como vencimentos e vantagens fixas, juros, diárias, material de consumo, serviços de terceiros prestados sob qualquer forma, subvenções sociais, obras e instalações, equipamentos e material permanente, auxílios, amortização e outros que a Administração Pública utiliza para a consecução de seus fins.

> Desdobramento facultativo do elemento da despesa (5º nível)

Conforme as necessidades de escrituração contábil e controle da execução orçamentária ficam facultados por parte de cada ente o desdobramento dos elementos de despesa, também denominado de subelemento.

Classificações Doutrinárias

Competência institucional: classifica as despesas de acordo com o ente político competente à sua instituição ou realização, quais sejam: governo federal, estadual, do Distrito Federal e municipal.

Afetação patrimonial:

Despesa orçamentária efetiva — aquela que, no momento da sua realização, reduz a situação líquida patrimonial da entidade. Exemplos: despesas correntes, exceto aquisição de materiais para estoque e a despesa com adiantamento, que representam fatos permutativos e, assim, são despesas não efetivas.

Despesa orçamentária não efetiva ou por mutação patrimonial — aquela que, no momento da sua realização, não reduz a situação líquida patrimonial da entidade e constitui fato contábil permutativo. Exemplo: despesas de capital, exceto as transferências de capital que causam decréscimo patrimonial e, assim, são efetivas.

Regularidade ou periodicidade:

Ordinárias — compostas por despesas perenes e que possuem característica de continuidade, pois repetem-se em todos os exercícios, como as despesas com pessoal, encargos, serviços de terceiros etc.

Extraordinárias — não integram sempre o orçamento, pois são despesas de caráter não continuado, eventual, inconstante, imprevisível, como as despesas decorrentes de calamidade pública, guerras, comoção interna etc.

Classificações na Lei nº 4.320/1964

conforme a Lei nº 4.320/1964, podemos dizer que se classificam na categoria de despesas correntes todas as despesas para manutenção e funcionamento dos serviços públicos em geral. Em outras palavras, são despesas que não contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital. Por outro lado, classificam-se na categoria de despesas de capital aquelas despesas que contribuirão para a produção ou geração de novos bens ou serviços e integrarão o patrimônio público, ou seja, contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital.

> Despesas Correntes

DESPESAS DE CUSTEIO — as dotações para manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis. São exemplos o pagamento do salário de servidores públicos (pessoal civil), militares, aquisição de material de consumo, serviços de terceiros etc. Entende-se por despesa de custeio todo tipo de despesa que faz manutenção da máquina pública, ou seja, faz o serviço público funcionar. Ademais, quando a lei fala em obras de conservação e adaptação de bens imóveis, podemos dizer que uma simples pintura nas paredes de um órgão público é despesa de custeio, desde que não promova nenhum acréscimo ou melhoria.

TRANSFERÊNCIAS CORRENTES — as dotações para despesas às quais não corresponda contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à manifestação de outras entidades de direito público ou privado. São exemplos as subvenções sociais, subvenções econômicas, pagamento dos aposentados, pensionistas e dos juros da dívida pública. É só lembrar que pertencem às transferências correntes tudo que não representa manutenção da máquina pública. Juros da dívida são manutenção? Lógico que não. E os aposentados? Também não, pois eles já foram servidores e já contribuíram para a manutenção do serviço público; todavia, depois da aposentadoria, não serão mais caracterizados como manutenção da máquina pública.

SUBVENÇÕES SOCIAIS — as que se destinem a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa 2 . Fundamentalmente e nos limites das possibilidades financeiras, a concessão de subvenções sociais visará à prestação de serviços essenciais de assistência social, médica e educacional, sempre que a suplementação de recursos de origem privada aplicados a esses objetivos revelar-se mais econômica. O valor das subvenções, sempre que possível, será calculado com base em unidades de serviços efetivamente prestados ou postos à disposição dos interessados, obedecidos os padrões mínimos de eficiência previamente fixados 3 . Somente à instituição cujas condições de funcionamento forem julgadas satisfatórias pelos órgãos oficiais de fiscalização serão concedidas subvenções 4 .

SUBVENÇÕES ECONÔMICAS — as que se destinem a empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril 5 . A cobertura dos déficits de manutenção das empresas públicas, de natureza autárquica ou não, far-se-á mediante subvenções econômicas expressamente incluídas nas despesas correntes do orçamento da União, dos estados, dos municípios ou do Distrito Federal 6 . Consideram-se, igualmente, como subvenções econômicas: as dotações destinadas a cobrir a diferença entre os preços de mercado e os preços de revenda, pelo governo, de gêneros alimentícios ou outros materiais; e as dotações destinadas ao pagamento de bonificações a produtores de determinados gêneros ou materiais 7 .

> Despesas de Capital

INVESTIMENTOS — as dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou aumento do capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro.

INVERSÕES FINANCEIRAS — as dotações destinadas à aquisição de imóveis ou de bens de capital já em utilização; aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital; constituição ou aumento do capital de entidades ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguros.

TRANSFERÊNCIAS DE CAPITAL — as dotações para investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especialmente anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública.

OUTROS ARTIGOS IMPORTANTES

UNIDADE ORÇAMENTÁRIA — constitui unidade orçamentária o agrupamento de serviços subordinados ao mesmo órgão ou repartição a que serão consignadas dotações próprias 12 . As dotações orçamentárias, especificadas por categoria de programação em seu menor nível, são consignadas às unidades orçamentárias, que são as estruturas administrativas responsáveis pelas dotações e pela realização das ações. Em casos excepcionais, serão consignadas dotações a unidades administrativas subordinadas ao mesmo órgão 13 .

ELEMENTOS — na Lei de Orçamento, a discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos. Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, obras e outros meios de que se serve a administração pública para consecução dos seus fins 14 .

MATERIAL PERMANENTE — para efeito de classificação da despesa, considera-se material permanente o de duração superior a dois anos 15 .