Comunicação Pública

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Em construção no Brasil

As duas grandes referências originais em comunicação

governamental no século XX registram viés autoritário. Durante os anos 1930 o governo federal

definiu políticas de controle de informações cujo apogeu se deu entre 1939 e 1945, por meio do

Departamento de Imprensa e Propaganda (DIP) e uma rede nacional que buscava controlar e

orientar a imprensa. Durante o regime militar, é organizado o Sistema de Comunicação Social no

âmbito do governo, cujos focos eram propaganda e censura.

Com o fim da censura e a redemocratização, o panorama mudou. A Constituição de 1988, a

transformação do Papel do Estado, o Código de Defesa do Consumidor, a terceirização e a

desregulamentação, a atuação de grupos de interesse e movimentos sociais e o desenvolvimento

tecnológico estabeleceram um sistema de participação e pressão que forçou a criação de

mecanismos para dar atendimento às exigências de informação e tratamento justo por parte do

cidadão em sua relação com o Estado e instituições, do consumidor com as empresas e entre

todos os agentes sociais.

A comunicação, sabe-se, é energia

que dá vida às organizações; por isso, administrá-la, na área privada, é essencial para a eficiência

e até sobrevivência num ambiente altamente instável, volátil e crítico. No ambiente de interesse

público, há responsabilidade maior, do atendimento ao direito do cidadão de ter capacidade de

agir em seu próprio interesse e na viabilização das demanda coletivas nas mais diversas áreas.

A Comunicação Pública ocorre no espaço formado (veja quadro) pelos fluxos de informação e de

interação entre agentes públicos e atores sociais (governo, Estado e sociedade civil – inclusive

partidos, empresas, terceiro setor e cada cidadão individualmente) em temas de interesse público.

Ela trata de compartilhamento, negociações, conflitos e acordos na busca do atendimento de

interesses referentes a temas de relevância coletiva. A Comunicação Pública ocupa-se da

viabilização do direito social coletivo e individual ao diálogo, à informação e expressão. Assim,

fazer comunicação pública é assumir a perspectiva cidadã na comunicação envolvendo temas de

interesse coletivo.

A comunicação governamental diz respeito aos fluxos de informação e padrões de

relacionamento envolvendo os gestores e a ação do Estado e a sociedade. Estado, nesse caso, é

compreendido como o conjunto das instituições ligadas ao Executivo, Legislativo e Judiciário,

incluindo empresas públicas, institutos, agências reguladoras, área militar e não deve ser confundido com governo. A gestão administrativa e política do aparato do Estado é

responsabilidade do governo. Este é apenas o gestor transitório daquele. Os agentes são a elite

política e todos os integrantes das instituições públicas, representantes eleitos, agentes públicos

nomeados e funcionários de carreira.

A comunicação política trata do discurso e ação de governos, partidos e seus agentes na

conquista da opinião pública em relação a idéias ou atividades que tenham a ver com poder

político, relacionado ou não a eleições.

A comunicação pública diz respeito à interação e ao fluxo de informação relacionados a temas de

interesse coletivo. O campo da comunicação pública inclui tudo que diga respeito ao aparato

estatal, às ações governamentais, partidos políticos, terceiro setor e, em certas circunstâncias, às

ações privadas. A existência de recursos públicos ou interesse público caracteriza a necessidade

de atendimento às exigências da comunicação pública.

As interfaces entre as diversas áreas são várias e as linhas divisórias, fluidas – até etéreas. O

desafio da CP em colocar a perspectiva do conjunto da sociedade e do indivíduo-cidadão acima

das instâncias governamentais, privadas, midiáticas, pessoais e políticas é o que, de alguma

maneira, unifica o conjunto.

A ideia-chave talvez seja a de espírito público, o compromisso de colocar o

interesse da sociedade antes da conveniência da empresa, da entidade, do governante, do ator

político. O objetivo central é fazer com que a sociedade ajude a melhorar a própria sociedade.

Nesse trabalho de qualificar a gestão do público, a CP pode ser fundamental para

a) identificar demandas sociais;

b) definir conceitos e eixos para uma ação pública coerente e integrada;

c) promover e valorizar o interesse público;

d) qualificar a formulação e implementação de políticas públicas;

e) orientar os administradores em direção a uma gestão mais eficiente;

f) garantir a participação coletiva na definição, implementação, monitoramento, controle e

viabilização, avaliação e revisão das políticas e ações públicas;

g) atender as necessidades do cidadão e dos diferentes atores sociais por obter e disseminar

informações e opiniões, garantindo a pluralidade no debate público;

h) estimular uma cidadania consciente, ativa e solidária;

i) melhorar a compreensão sobre o funcionamento do setor público;

j) induzir e qualificar a interação com a gestão e a execução dos serviços públicos; e

k) avaliar a execução das ações de interesse coletivo.

As informações, no âmbito da CP, podem ser agrupadas, para efeito didático, nas seguintes

categorias:

a) institucionais: referentes ao papel, responsabilidades e funcionamento das organizações

– o aparato relativo à estrutura, políticas, serviços, responsabilidades e funções dos

agentes públicos, poderes, esferas governamentais, entes federativos, entidades, além

dos direitos e deveres do cidadão. O que esperar, onde buscar e reclamar.

b) de gestão: relativos ao processo decisório e de ação dos agentes que atuam em temas de

interesse público. Incluem discursos, metas, intenções, motivações, prioridades e objetivos

dos agentes para esclarecer, orientar e municiar o debate público. O cidadão e os

diferentes atores precisam saber o que está acontecendo em temas relacionados a

acordos, ações políticas, prioridades, debates, execução de ações.

c) de utilidade pública: sobre temas relacionados ao dia-a-dia das pessoas, geralmente

serviços e orientações. Imposto de renda, campanhas de vacinação, sinalização, causas

sociais, informações sobre serviços à disposição e seu uso são exemplos típicos.

d) de prestação de contas: dizem respeito à explicação e esclarecimento sobre decisões

políticas e uso de recursos públicos. Viabiliza o conhecimento, avaliação e fiscalização da

ação de um governo;

e) de interesse privado: as que dizem respeito exclusivamente ao cidadão, empresa ou

instituição. Um exemplo: dados de imposto de renda, cadastros bancários;

f) mercadológicos: referem-se a produtos e serviços que participam de concorrência no

mercado; e

g) dados públicos: informações de controle do Estado e que dizem respeito ao conjunto da

sociedade e a seu funcionamento. Exemplos: normas legais, estatísticas, decisões

judiciais, documentos históricos, legislação e normas.

Parte do enfoque tem origem na compreensão de comunicação como sinônimo de divulgação, na

busca de convencimento. Um dos instrumentos-guia nessa discussão é a Constituição de 1988,

em seu artigo 37, que estabelece a publicidade como um dos princípios da administração pública,

e que ela “deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social”. Surpreendentemente,

entretanto, a amplitude do direito à comunicação muitas vezes é reduzida à tese de que “o

cidadão precisa ser informado”, assumindo-o simples receptor e não reconhecendo sua

capacidade de ser emissor, produtor de informações e agente ativo na interação.

Comunicação não se reduz à informação. Comunicação é um processo circular, permanente, de

troca de informações e de mútua influência. A troca de informações faz parte do processo de

comunicação. Informação é a parte explícita do conhecimento, que pode ser trocada entre

pessoas, escrita, gesticulada, falada, utilizada para tomada de uma decisão. É a principal matériaprima,

um insumo comparável à energia que alimenta um sistema. É o elo da interação e da

transmissão do conhecimento. Atores e agentes geram, transformam, buscam, usam e

disseminam informações de variados tipos. Mas a simples existência de informação não

necessariamente significa comunicação eficiente. Ela pode ser inútil, manipulada, malcompreendida

ou não chegar no momento adequado. Informação é apenas a nascente do

processo que vai desaguar na comunicação viabilizada pelo acesso, pela participação, cidadania

ativa, diálogo.

Um dos principais atores no campo da comunicação pública é a imprensa. Ela estabelece espaço

público indispensável de informação, debate e formação da opinião na democracia

contemporânea. É otimismo, entretanto, imaginar que imprensa livre seja suficiente para a

viabilização do acesso pleno à informação ou concretização da mediação social.

Sociedades democráticas como a brasileira exigem refinamento nas estratégias comunicativas e

diversidade de instrumentos, processos e agentes; que a transparência e o compromisso com o

cidadão sejam pré-requisitos; que os públicos tenham respeitada sua heterogeneidade; e que não

seja subestimada a capacidade de interesse e participação. A comunicação diz respeito à criação

de formas de acesso e participação; à ampliação de redes sociais que permitam maior ligação

entre os agentes públicos, os grupos de interesse e o cidadão. O estímulo à controvérsia, ao

debate, ao confronto de opiniões, à consciência e exercício da cidadania, é apenas parte da

pedagogia que busca compreensão, entendimento, satisfação e avanço no estabelecimento do

interesse social. As possibilidades de aprimoramento da comunicação são extraordinárias.

Gerar comunicação de qualidade é mais do que aumentar a quantidade e potência das

mensagens. Implica criar uma cultura de comunicação que perpasse todos os setores envolvidos

com o interesse público, o compromisso do diálogo em suas diferentes formas e de considerar a

perspectiva do outro na busca de consensos possíveis e de avançar na consolidação da

democracia.

Instrumentos de Comunicação Pública

Existem múltiplas formas de fortalecer a interlocução. Quanto maior a variedade, a especificidade

e a facilidade de acesso e uso dos instrumentos de CP pelos diferentes interessados, mais

fortalecida a cidadania.

É possível fazer uma lista bastante extensa dos instrumentos de CP capazes de ampliar as

instâncias de informação e participação. Entre os instrumentos básicos para a efetivação da

comunicação pública estão pesquisas, políticas, planos, diretrizes, programas, manuais, normas,

canais institucionais, operações e produtos. Abaixo, apresenta-se uma distribuição por públicos,

do ponto de vista de um governo. É fácil, entretanto, a partir das características, missão e

interesses de cada ator público e contexto, fazer a adaptação. O importante, sempre, é mapear os

públicos de interesse, avaliar o padrão de relacionamento com cada um (existente e desejável) e

estabelecer objetivos e estratégias para só então definir e qualificar os instrumentos que deverão

ser adotados:

1. ambiente interno (autoridades eleitas ou indicadas e seus estafes, servidores públicos,

terceirizados, cargos comissionados etc.): agentes multiplicadores, pesquisas, manuais,

intranet, boletins eletrônicos, publicações institucionais, eventos, campanhas, quadros

murais, ouvidores, reuniões, serviços de atendimento, treinamento e capacitação, design

ambiental, comunidades de informação;

2. usuários de produtos e serviços: pesquisas, internet, boletins eletrônicos, patrocínio,

design ambiental, banners, quadros murais, publicidade, imprensa, malas diretas, fôlderes,

folhetos, cartazes, guias, 0800, atendimento telefônico/pessoal e visitas guiadas. Nesse

item inclui-se todo o aparato de marketing sob gestão de empresas e órgãos estatais que

participam da disputa no mercado de produtos e serviços;

3. formadores de opinião: auditorias de opinião, imprensa, relatórios, cartas, reuniões,

eventos, internet, boletins eletrônicos, publicações institucionais, documentos, relatórios e

lobby;

4. atores sociais e políticos (grupos de interesse e de pressão, ONGs, sindicados,

parlamentares, partidos etc.): pesquisas, imprensa, fóruns, lobby, teleconferências, listas

de discussão, reuniões, mesas de negociação, grupos de trabalhos, eventos, câmaras

técnicas, internet, conselhos setoriais, publicações institucionais;

5. imprensa: A imprensa, além de formar a instância midiática da comunicação pública, é um

ator privado. Assim, adota características de arena da comunicação pública, de ator social,

de público dos interessados no debate e de instrumento destes públicos. Para qualificação

do relacionamento e da exposição podem ser utilizadas entrevistas, releases, artigos,

coletivas, sensoriamento de mídia, banco de dados, media trainings, salas de imprensa,

guia de fontes, glossários, manuais e eventos dirigidos etc.; e

6. sociedade em geral: pesquisas de opinião, publicidade, eventos, discursos, eventos

simbólicos, plebiscitos, conselhos populares, audiências públicas, orçamento participativo,

discursos, publicações, agentes multiplicadores, imprensa, consultas públicas, fóruns,

campanhas, oficinas de mobilização social; rádios comunitárias, internet, teatro, governo

eletrônico, conselhos gestores, centrais e serviços de atendimento ao cidadão, mutirões,

ouvidorias, vídeos, filmes, sistema de alto-falantes, agentes sociais.

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Políticas de Comunicação

Por seu compromisso com o interesse público e poder de ação, os governos devem ser os

principais indutores da CP, assumindo o compromisso de promover uma gestão aberta,

qualificando canais, meios e recursos que permitam a viabilização da comunicação de interesse

público e o envolvimento de todos os interessados. Participação, claro, não necessariamente leva

ao paraíso da convivência, mas mudanças necessárias, muitas vezes, têm mais chance de surgir

da crise instalada com as exigências, cobranças, impasses e visões conflitantes presentes

durante o debate, do que com o silêncio oriundo da omissão ou da desinformação.

As políticas devem ser integrativas, elaboradas participativamente, exercitar uma visão global e ter

perspectiva relativamente duradoura. Elas devem ser baseadas nas aspirações coletivas, buscar

estimular a participação, o desenvolvimento da democracia, aumentar a governabilidade,

estimular a competitividade e a integração social. É possível, por exemplo, formalizar políticas

públicas em áreas como internet, acesso a dados, publicidade, radiodifusão, acesso à informação,

gestão da comunicação, atendimento ao cidadão, comunicação interna, relacionamento com a

imprensa.

A inexistência de uma política formal caracteriza uma política informal ou implícita. As políticas

implícitas podem ser identificadas a partir de um conjunto de sucessivas ações, reações ou

propostas. No relacionamento com a imprensa, por exemplo, uma política não definida ou

expressa filosófica e normativamente, pode ser caracterizada a partir de declarações dos agentes,

acordos, documentos, por padrões de comportamento e práticas quotidianas.

As políticas implícitas tendem a gerar ações pontuais (caso a caso), assistencialistas (o agente

público é o “dono” do processo) e intuitivas, em contraposição ao modelo ideal que seriam as

estruturantes, integradas e globais, emancipatórias (por exigir participação ativa) e planejadas. A

não-formalização induz ao improviso e à visão comprometida conforme os interesses do

momento.

propomos o estabelecimento de quatro eixos centrais da CP, que indicam pré-

requisitos para a ação dos agentes e instituições que lidam com a comunicação de interesse

público:

a) transparência: diz respeito a assumir compromisso com a atuação responsável no trato

com as questões públicas, incluindo a oferta de informações, estímulo ao acesso,

facilitação da fiscalização e a prestação de contas. Implica, também, a noção de assumir

ferozmente a incorporação de valores éticos por todos os agentes públicos envolvidos;

b) acesso: a sociedade deve ter facilidade de obter informações, ser estimulada e orientada

a buscá-las, a dar sua opinião, a fiscalizar e a influir na gestão daquilo que é público. A

informação de interesse público deve despertar a atenção, ser interpretada e apropriada

pelo interessado em seus próprios termos, de maneira a que seja transformada em

capacitação para reflexão e ação. Implica, assim, não apenas o atendimento, mas o

atendimento adequado às necessidades de cada segmento de público, uma organização

pedagógica que inclui desde linguagem adaptada, até o uso de artifícios de layout,

diversidade de formatos, mídias, fluxos, horários e processos que permitam a interação

adequada;

c) interação: significa a criação, manutenção e fortalecimento de instrumentos de

comunicação que viabilizem fluxos bi ou multilaterais, onde sejam respeitadas premissas

para um diálogo equilibrado, simétrico, em que todos os envolvidos tenham igual direito e

oportunidade de falar e ser ouvidos. Trata-se de estabelecer uma pedagogia da interação

com a criação de produtos, serviços, ambientes e situações que permitam estimular e

viabilizar o acesso, a compreensão, cooperação, participação e crítica; e

d) ouvidoria social: o interesse em conhecer e compreender a opinião pública e os diversos

segmentos que a compõem é pressuposto para o atendimento às expectativas da

sociedade. Adota as diferentes formas de pesquisa como referência e exige habilidade de

compreender motivações, interesses, propostas e critérios de satisfação e assumir o

compromisso de considerá-los como referência na ação.

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Nos anos 80, a expressão comunicação pública era usado em oposição à

comunicação desenvolvida no setor privado, havendo relação com comunicação estatal.

No entanto, a evolução das tecnologias com o surgimento de novos meios de

comunicação e o novo cenário político brasileiro de redemocratização foram elementos

que solidificaram a comunicação.

Nessa nova perspectiva, o termo comunicação pública que está em formação,

pode ser caracterizado de cinco maneiras: “praticada na esfera pública; realizada pelo

Terceiro Setor; realizada por meio da radiodifusão pública; praticada pelo setor público

e realizada pelo próprio Governo” (DUARTE E VERAS, 2006, p. 25).

A primeira possibilidade da utilização de comunicação pública pode ser

compreendida como a comunicação desenvolvida na esfera pública, no ambiente no

qual são debatidos temas de interesse público, espaço de circulação de idéias. Outra

idéia é do uso de comunicação pública é a comunicação exercida pelo Terceiro Setor

que são iniciativas privadas com utilidade pública, que trabalham em paralelo com o

Estado e representam a sociedade civil.

A terceira caracterização de comunicação pública é da comunicação exercida

através da radiodifusão pública que envolve espaços administrados de forma pública,

transparente, democrática e que atenda aos interesses da sociedade. A quarta abordagem

é a de comunicação pública como a comunicação articulada pelo setor público com a

função de disponibilizar informações públicas. A última possibilidade de comunicação

pública refere-se a comunicação desenvolvida pelo Governo que é visto como principal

responsável em informar o cidadão e fomentar o debate público.

Legislação da Comunicação Pública jan 10, 2013 | TV & Rádio

No Brasil, a Constituição de 1988 divide os meios de comunicação em Estatais, Públicos e Privados, contudo, como não há regulamentação para este artigo, valem as leis específicas. O 1º Fórum Nacional de TVs públicas, realizado em 2007, definiu informalmente o chamado “campo público”, composto pelas seguintes emissoras: públicas, comunitárias, culturais, universitárias e educativas.

O governo estuda a criação de uma Lei Geral, também conhecida como Marco Regulatório das Comunicações, que regulamentaria esta situação. Entretanto, o processo não foi seguido pelo governo da presidenta Dilma Rousseff. O Brasil possui uma série de leis que tratam da Comunicação e as TVs e Rádios Públicas trabalham de acordo com boa parte deles.

O capítulo V da Constituição Federal de 1998 fala em seu artigo 223 em “complementaridade dos sistemas privado, público e estatal”. O país não define cada um deles, o que dificulta a distinção principalmente entre estatais e públicas. A Argentina e o Uruguai aprovaram recentemente leis que separam as comunicações entre público-estatais (canais geridos pelo poder público, independentemente das programações), privados com fins de lucro (o que no Brasil é conhecido como TV comercial) e privados sem fins de lucro (comunitárias, cooperativas e associativas).

Outro ponto é que a complementaridade brasileira não é cumprida, ou seja, a maioria esmagadora das frequências são destinadas a rádios e TVs comerciais.

A Lei 11.652 de 2008 cria a EBC, oriunda estatal Radiobrás, e dá um prazo de validade para a Acerp, que administrava a TVE do Rio de Janeiro e a Rádio MEC. As demais frequências de órgãos federais, como universidades, são transferidas para a nova empresa. Esta lei define a comunicação publica federal, mas deixa de fora as emissoras comunitárias e estaduais. Já o atual estatuto da EBC foi estabelecido pelo Decreto 6.689 de 2008.

As TVs educativas, que compõem o “campo público”, foram criadas pelo Decreto-lei 236 de 1967. Estes canais foram o embrião do que conhecemos como comunicação pública no Brasil, tendo a TVE do Rio de Janeiro como cabeça de rede de um sistema de emissoras por todo o país.

A concessão de TVs e rádios educativas foi suspensa recentemente pelo Ministério das Comunicações por conta do uso político de algumas das já existentes.

No campo das comunitárias, a lei da TV a Cabo (8.977 de 1995) já previa a existência de TVs desta natureza no line-up das operadoras, o que foi ratificado pela Lei de Acesso Condicionado (12.485 de 2011), que substituiu a primeira. Apesar de cerca de 550 municípios terem operação de TV a cabo, apenas 67 canais comunitários funcionam no Brasil.

Para as rádios, a existência é garantida pela lei 9.612 de 1998, a qual define Rádio Comunitária como uma emissora sem fins lucrativos, com potência e alcances limitados a 25 Watts e 1 km de raio. Através desta restrição, os conteúdos produzidos por estas só chegariam a usuários locais, já que o entendimento de comunidade para a lei é territorial. Além disto, é vetada a formação de rede de rádios. Cada município possui apenas uma frequência para este tipo de comunicação.

O decreto 5.820 de 2006, que implanta a TV Digital no Brasil, prevê a existência de quatro canais: do poder executivo; da Educação; da Cultura; e outro da Cidadania.

O Canal da Cidadania é regulamentado pela Portaria 489 de 2012. Trata-se de uma concessão de TV digital para todos os municípios, administrada pela prefeitura. A poder executivo municipal é obrigado a transmitir ainda uma programação do governo estadual, além de dois canais comunitários.