PARTE 2

TEORÍA DE LOS VICIOS INVALIDANTES

(CONTINUACIÓN)

Incumplimiento por parte de las autoridades administrativas de los requisitos y trámites establecidos en la ley para la formación y manifestación de su voluntad.

La negación o renuencia a la aplicación de los preceptos de la legalidad constituye causa eminente de vicios que pueden llevar a la declaratoria de invalidez y consecuentemente a la ineficacia de un acto administrativo.

CLASIFICACIÓN

SENTIDO GENÉRICO

Cuando ubicamos dentro del concepto de violación de la ley aquellas irregularidades que vician propiamente la legalidad del acto, por razones de inconstitucionalidad, de afectación a la simple legalidad formal, o de violación de los principios generales del derecho, admitidos jurisprudencialmente o que han servido de fundamento al régimen positivo.

SENTIDO ESPECÍFICO

Cuando nos referimos a los vicios de la legalidad en el sentido que establece el CPACA, esto es, por violación de las normas a las que debería haberse sujetado el acto administrativo en su formación.

VICIOS DE LOS ELEMENTOS INTERNOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

A. Vicios referentes al objeto del acto administrativo:

El objeto o contenido constituye uno de los elementos esenciales del acto administrativo, de ahí que cualquier anormalidad o irregularidad que lo pueda afectar vicia de inmediato la manifestación de voluntad de los órganos administrativos, entendiendo precisamente por objeto todo aquello sobre lo que incide la voluntad administrativa.

La doctrina administrativa, en general, ha estado de acuerdo con admitir como circunstancias creadoras de irregularidades en el objeto:

1. Vicios por imposibilidad en el objeto del acto:

El objeto del acto administrativo debe ser posible. La administración pública no puede vincular unilateralmente a los sujetos pasivos de sus manifestaciones de voluntad al mundo de lo imposible.

2. Vicios por ilicitud en el objeto del acto: Existe autorización expresa de la ley, que amerita un acto positivo de la administración; pero ésta la desconoce al incursionar en terrenos que implican no sólo violación del derecho administrativo sino también penal.

3. Vicios por indeterminación en el objeto del acto: El objeto del acto, como producto de una deducción lógica, debe ser determinado o determinable. La determinación se refiere a un principio de claridad y eficacia en la ejecutoriedad del acto administrativo.

4. Vicios por inexistencia del objeto del acto: Se habla de objeto o contenido inexistente cuando el actuar de la autoridad administrativa recae o se refiere a una cosa, mueble, inmueble, persona, etc., que ni física ni jurídicamente existe.

B. Vicios referentes a los motivos del acto administrativo:

Por causa o motivo aquel elemento del acto administrativo que se estructura en razón del conocimiento, consideración y valoración que la Administración Pública realiza de hechos y de fundamentos de derecho, que la inducen a una manifestación de voluntad, a la expedición de un acto administrativo.

Estas apreciaciones, como principio de garantía y legalidad, necesariamente deben ser expresadas en la respectiva providencia administrativa o identificadas bajo requerimiento posterior a iniciativa de parte interesada, por la administración, tratándose de actos de naturaleza no escrita.

C. Modalidades de vicios en los motivos del acto administrativo:

En este contexto encontramos que en gran parte los vicios del motivo del acto administrativo se han estudiado doctrinalmente a partir de los conceptos de la teoría del error, que si bien surten sus efectos en este elemento del acto jurídico, en la realidad corresponden a fenómenos estrictamente afectantes de la voluntad administrativa

D. Falsa motivación de los actos administrativos:

La falsa motivación o falsedad en la causa del acto administrativo constituye una causal genérica de violación que puede depender, según las circunstancias, de algunas de las modalidades de vicios antes vistas; se caracteriza fundamentalmente por una evidente divergencia entre la realidad fáctica y jurídica que induce a la producción del acto y los motivos argüidos o tomados como fuente por la Administración Pública.

1. Falta de motivación: "Cuando la ley exige que el acto debe ser motivado la expresión de los motivos, se convierte en un elemento formal, cuya omisión constituye un defecto de forma que lo hace anulable por expedición en forma irregular...".

3. Inexistencia de motivos: Consiste en la falta absoluta de elementos fácticos o legales para que la administración hubiere fundamentado una providencia de su competencia.

4. Motivo ilícito o ilegal: Este vicio está en íntima relación con los vicios que afectan la legalidad formal.

"Las leyes pueden imponer a las autoridades administrativas criterios para la valoración de los hechos [.. .] Cuando la valoración que aquellas hacen de los hechos no se acomoda a los criterios legales, la causa será ilegal, aunque suele decirse que es ilícita ..."

5. Vicio por motivo incoordinado:

Suele presentarse esta anormalidad cuando los motivos invocados no corresponden con las siguientes circunstancias: con los hechos y el derecho; con la parte resolutiva; en ambos casos nos encontramos ante un evidente vicio de los motivos del acto generante de una indubitable nulidad.

2. Evolución de la falsa motivación en la jurisprudencia del consejo colombiano:

La tendencia jurisprudencial del Consejo de Estado colombiano, a partir de la vigencia de la Ley 167 de 1941, no ha sido constante en el mantenimiento de una misma línea interpretativa. Es evidente que en una primera época la corporación fue especialmente estricta en la anulación de aquellas providencias administrativas en las que la administración se fundamentaba en hechos apartados de la realidad verdadera.

No obstante, en providencias posteriores se opacó su vigor inicial, y en la que podríamos considerar una segunda fase se redujo su aplicación de manera considerable.

En vigencia del Decreto 01 de 1984, la evolución de la causal ha sido diferente.

El Consejo de Estado ha indicado que, desde el punto de vista sustancial del alcance de la causal, para que "... una motivación pueda ser calificada 'falsa', para que esa clase de ilegalidad se dé en un caso determinado, es necesario que los motivos alegados por el funcionario que expidió el acto, en realidad no hayan existido o no tengan el carácter jurídico que el autor les ha dado, o sea que se estructure la ilegalidad por inexistencia material o jurídica de los motivos, por una parte, o que los motivos no sean de tal naturaleza que justifiquen la medida tomada ..."

E. Vicios referentes a la finalidad del acto administrativo:

Toda actividad de la Administración Pública debe pretender necesariamente la satisfacción de los intereses públicos, fines públicos o necesidades públicas, o comunales, para los cuales no sólo está instituida, en general, la administración, sino también aquellos concretos para los que ha sido creado el órgano o autoridad y que indubitablemente se encuentran plasmados en algún grado en sus competencias.

En los actos administrativos debe ser una finalidad verdadera, no encubierta, ni falsa, ni distinta a la correspondiente al "objeto" o "contenido" del acto. En caso contrario, habría una "desviación del poder", que viciaría el acto.

1. Falsa motivación como causal de nulidad de los actos administrativos en derecho positivo colombiano:

No siempre la legislación nacional se había referido a la falsa motivación como una causal de nulidad de los actos administrativos.

En consideración a esta falta de técnica, la jurisprudencia y la doctrina colombianas consideraban a la falsa motivación como una modalidad de la desviación de poder, negándole cualquier posibilidad de autonomía.

El legislador de 1984, al expedir el Decreto 01 de aquel año, consideró oportuno sanear esta oscura situación planteada en la ley sobre la causal comentada, y otorgó plena autonomía a la falsedad de motivos, como vicio anulatorio del acto administrativo.

Estipula, efectivamente, el inciso 2." del artículo 84, del nuevo ordenamiento contencioso administrativo, que la acción de nulidad "... procederá no sólo cuando dichos actos infrinjan las normas a las que debían estar sujetos sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular o falsamente motivados, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que las profiera...".

F. El desvío del poder:

El desvío de poder procede en el caso de cualquier clase de actos; por considerar que dentro de la estructura de un Estado de derecho toda actuación debe sustentarse sobre una base legal. El desvío de poder de ninguna manera limita las potestades de la administración pública; lo que dicho medio establece es un impedimento justificado a la arbitrariedad, manteniendo las actuaciones de la administración por los senderos de la juridicidad.

1. Concepto y naturaleza del desvío del poder:

Se estructura el vicio por desviación de poder en aquellos eventos en los que la administración, al utilizar sus poderes, actúa pretendiendo alcanzar un fin diverso al que en derecho correspondiere de manera general, o a dicha autoridad en particular.

"Hay desviación de poder cuando el órgano administrativo, obrando dentro del campo de sus atribuciones y respetando las formas establecidas en la ley, toma una decisión administrativa, con un fin contrario e incompatible al fin previsto en las normas genéricas o específicas"

3. Aspectos probatorios del desvío del poder:

En la actualidad es perfectamente normal fundamentar el acervo probatorio de una desviación de poder con pruebas indirectas, con indicios, hechos verdaderos de los que se pueden inferir por el juez conclusiones lógicas, lo mismo que la convicción de que el agente administrativo actuó desviadamente.

Dentro de esta idea de prueba indirecta la doctrina ha planteado una serie de hechos que, demostrados en el proceso, pueden dar pie a que se infiera un desvío de poder y se produzca como consecuencia su declaratoria:

a. La contradicción del acto con actos o medidas posteriores.

b. Contradicción del acto con actos o medidas anteriores.

c. Motivación excesiva: Puede esta ser tomada como un indicio de que la administración pretende defenderse a priori, justificando fuera de lo normal su actuación.

d. Injusticia manifiesta: Es la falta de equidad del

acto administrativo para con el administrado.

e. Disparidad de tratamiento: Ante situaciones fácticas iguales, adopta la administración

medidas contradictorias.

4. Evolución del desvío de poder en la jurisprudencia del Consejo de Estado :

Nuestra jurisprudencia, incluso con anterioridad a la vigencia del artículo 66 de la Ley 167 de 1941, ha venido aplicando la desviación de poder como causal de nulidad de los actos administrativos. En rasgos generales, el Consejo de Estado ha aceptado el carácter subjetivo de la figura, lo mismo que su dificultad probatoria.

En providencia de 1988 indicó la corporación que el desvío de poder se presenta "... cuando el agente administrativo realiza un acto, que cabe dentro de sus atribuciones; observa todas las formalidades prescritas por la ley; el acto se ajusta en sus términos a las normas superiores; pero al proferirlo se han tenido en miras motivos distintos de aquellos para los cuales se confirió el poder [...] así, pues, tanto la doctrina francesa, que erigió la desviación de poder como una de las cuatro grandes causales de anulación de un acto administrativo por exceso de poder, como la colombiana, que la ha acogido con algunas variantes, igual que la jurisprudencia del Consejo de Estado, recalcan que dicha situación se presenta en el caso anteriormente expuesto.

2. Insuficiencia de la motivación: Cualquier omisión en la parte motiva de la providencia administrativa de alguno de estos elementos hace de ésta un acto insuficientemente motivado, por lo tanto susceptible de ser sometido a control gubernativo o jurisdiccional.

2. Modalidades y motivos de la desviación del poder:

Podemos indicar que esta violación puede ser de dos clases: por desconocimiento de la finalidad general del ordenamiento, es decir, cuando la autoridad administrativa, al actuar, busca un fin diverso al del servicio público; y por desconocimiento de la finalidad específica atribuida a la autoridad administrativa particularmente.

Motivos generantes de la desviación de poder :

a. El interés personal.

b. El interés administrativo diverso al señalado en el ordenamiento.