Contrato Administrativo.

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1. INTRODUCCIÓN

El Derecho Público interno tiene una

fascinante atracción para la población de cualquier Estado. El Derecho

Constitucional que es el origen y fundamento de todo el orden jurídico del

Estado, establece las garantías individuales o derechos públicos subjetivos del

gobernado, la organización y distribución de los órganos que realizan las

atribuciones estatales a través de las funciones constitucionales encomendadas

a los mismos, la distribución de la competencia, así como la organización y

funcionamiento de los mismo, señala las características del propio Estado.

La palabra contrato, proviene de la voz

latina contractus, que

quiere decir lo contraído, por ser el participio pasivo del verbo contrahere, derivado de cum y thaho,

traducibles como venir de uno,

ligarse, lo que después se entiende como acuerdo de voluntades.

Todo Estado tiene un telos, es decir, un conjunto de

objetivos, de fines, determinado por la parte dominante de su población, aun

cuando con mayor o menor influencia de las demás; tales fines, básicamente

variables, son diferentes entre uno y otro ente estatal, así como entre una y

otra época del mismo Estado, lo que no impide que algunos sean comunes a

varios, y los de satisfacer sus necesidades, presentes en todos los Estados y

las épocas.

La aparición de contrato administrativo

estuvo muy distante de ser pacifica. La voz de numerosos e importantes juristas

se alzó para impugnar su existencia y desvirtuar los argumentos de quienes lo

postulaban como una categoría contractual especial, diferente a la del contrato

regulado por el derecho privado. En la actualidad el contrato administrativo ha

logrado su aceptación tanto en la legislación, como jurisprudencia y la

doctrina; Cabe determinar si en esencia el llamado contrato administrativo se

configura como un negocio contractual o si, como afirma Otto Mayer, es un

contrato administrativo unilateral, o bien el resultado de yuxtaponer dos actos

unilaterales, como sugiere una parte de la doctrina italiana; y de acreditarse

su calidad contractual, determinar si el contrato administrativo es distinto al

de derecho privado o es sólo una de sus variedades.

2. DEFINICIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO

2. 1 CARACTERES ESENCIALES DEL CONTRATO

ADMINISTRATIVO

En todo contrato administrativo existen

ciertos rasgos distintivos esenciales, sin los cuales éste no se configura como

negocio contractual o, al menos, como contrato administrativo; entre ellos,

podemos destacar los relativos a su juridicidad, su bilateralidad y

contractualidad, la desigualdad de sus partes, su formalidad, su régimen

jurídico exorbitante del derecho privado, y, sobre todo, su finalidad.

2. 1. 1 JURÍCIDAD

Por implicar la creación, modificación,

transmisión o extinción de derechos y obligaciones, el contrato administrativo

es, a todas luces, un acto jurídico y, en consecuencia, voluntario. Entiéndase

como acto jurídico, todo acto de voluntad que interviene con la intención de

que se produzca una modificación en el ordenamiento jurídico, tal como existe

en el momento en que se produce, o tal como existirá en un futuro dado.

Los actos de administración pública se

divide en dos partes, según produzcan o no consecuencias jurídicas: los

jurídicos y los actos no jurídicos, que consecuentemente estos últimos no

producen efectos jurídicos, siendo solo la manifestación de la voluntad, por

tratarse generalmente de informes u opiniones de servidores públicos de la

administración pública o si llegan a producir, como en el caso de dictámenes o

peritajes, no son efectos jurídicos directos.

El CONTRATO

ADMINISTRATIVO, es un acto jurídico de cierta especificad que lo ubica, en

el sentido amplio del acto administrativo, como acto realizado por la

administración pública en ejercicio de función administrativa para producir

efectos jurídicos. El profesor Agustín A. Gordillo aclara: “En sentido amplio,

sería acto administrativo toda declaración administrativa productora de efectos

jurídicos y en sentido restringido sería solo la declaración unilateral e

individual que produzca efectos jurídicos”.

El concepto de acto administrativo incluye

tanto al acto unilateral, que tiene como consecuencia un acto administrativo, o

general como al bilateral, que la mayoría de las veces se identifica como

contrato administrativo.

2. 1. 2 BILATERALIDAD

Es quizás, un poco complicado explicar la

bilateralidad en los actos jurídicos administrativos, ya que muchos juristas

han hecho hincapié, al explicar la posibilidad de una bilateralidad en los

contratos administrativos, ya que según lo explican, no existe tal

bilateralidad, porque dicen que se trata de dos actos unilaterales, uno sería

de la administración pública y otro de su contratante.

Sin embargo, es claro, que se puede hablar

de la bilateralidad en la mayoría de los contratos administrativos por ser

sinalagmáticos, dado que ambas partes acuerdan, en virtud del contrato,

obligaciones mutuas y recíprocas, razón por la cuál los contratantes tienen el

mutuo y recíproco carácter de deudores y acreedores entre sí, al haberse

obligado los unos recíprocamente respecto de los otros.

2. 1. 3 DESIGUALDAD DE LAS PARTES

Al hablar de diferentes categorías

contractuales implica el reconocimiento de disimilitudes entre las mismas;

mientras la igualdad de las partes llegó a ser una característica de los

contratos privados, en la doctrina imperante en la actualidad su desigualdad

representa un carácter esencial de los contratos administrativos, sin que se

óbice para ello la celebración de contratos entre dos personas de derecho

público, porque de ubicarse en un plano de igualdad estarían celebrando un

contrato de derecho privado, toda vez de sujetarse a un régimen exorbitante del

derecho privado, una de ellas estaría en situación de privilegio respecto de la

otra.

Como ocurre cuando la titularidad del

servicio público, obra pública, dominio público o actividad sobre la que versa

el contrato, corresponde a ambas personas de derecho público, no se está, en

rigor, frente a un contrato administrativo, sino ante un convenio de

coordinación, o ante lo que Berçaitz llama “acto complejo o colectivo”: “Es un

contrato administrativo, el titular del servicio público, o de la obra pública,

o del dominio público, tendrá siempre una situación de privilegio frente a la

otra, impuesto por la necesidad del servicio de que se trate o por la necesidad

pública que el contrato efectué”.

El acto complejo, implica la reunión de

varias voluntades para satisfacer intereses comunes, en tanto que el acto

colectivo se forma con el concurso de varias voluntades con contenido y

finalidad distinta, que únicamente se unen en una sola declaración,

conservándose jurídicamente autónomas.

2. 1. 4 RESTRICCIÓN DE LA LIBERTAD DE LAS PARTES

En el contrato administrativo, las

administración pública contratante enfrenta serias restricciones a su libertad

contractual, que van desde la selección de co-contratante hasta la estructura y

términos mismos del propio contrato, pasado por el procedimiento de

contratación.

La parte co-contratante ve restringida

también su libertad contractual, al ser marginada en la elaboración y redacción

del clausulado del contrato, mismo que es formulado por la administración

pública contratante de acuerdo con la normativa jurídica en vigor, por lo que

su libertad se ve reducida a su mínima expresión: contrata o no.

Además, el co-contratante carece de

libertad para subcontratar, transferir o ceder el contrato administrativo que

suscribe, por ser intuitu

personae, independientemente de que sería una forma de evadir la

restricción impuesta a la administración pública contratante para elegir al

contratista.

2. 1. 5 INTERÈS PÚBLICO PREVALECIENTE

Carácter esencial del contrato

administrativo es, sin duda, el predominio del interés público sobre el interés

privado, por ser tal preponderancia, guía que orienta el ejercicio de la

función administrativa de la que el contrato administrativo viene a ser una de

sus manifestaciones. Según lo explica Héctor Jorge Escola, el interés público,

así entendido, es no sólo la suma de una mayoría de intereses individuales

coincidentes, personales, directos, actuales o eventuales, sino también el

resultado de un interés emergente de la existencia de la vida en comunidad, en

la cuál la mayoría de los individuos reconocen, también, un interés propio y

directo.

2. 1. 6 RÉGIMEN JURÍDICO EXORBITANTE DEL DERECHO PRIVADO

Este régimen jurídico exorbitante del

derecho privado al que se somete, porque la razón de ser de esa clase de

negocio contractual deriva de su régimen jurídico que rebasa la órbita, los

limites del derecho privado, por generar derechos y obligaciones impensables y

aun inadmisibles en éste, como son la posibilidad de su modificación, o de su

ejecución directa y, aun, de su rescisión o revocación unilateral, por parte de

la administración pública contratante. Se califica de exorbitante del derecho

privado al régimen jurídico regulador del contrato administrativo, ya por ser

de derecho público, o bien por ser en parte de éste y en parte del primero,

pero en ambos casos rebasante del derecho privado.

2. 2 PRINCIPIOS RECTORES DEL CONTRATO

ADMINISTRATIVO

Diversos principios, cuya sistematización

está pendiente de realizar, dan sustento a la teoría del contrato

administrativo y a su regulación jurídica; entre ellos destacan los siguientes:

2. 2. 1 EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

Conforme a este principio, fundamental en

el Estado de derecho, los órganos o autoridades del Estado, y por ende de la

administración pública, solo pueden hacer lo que la ley expresamente les

permite, en la forma y términos en que la misma determina, por lo que su

actuación habrá de fundarse y motivarse en el derecho vigente; en consecuencia,

el contrato administrativo queda sujeto a un régimen jurídico determinado

porque, “La administración es una función esencialmente ejecutiva; ella tiene

en la ley el fundamento y el límite de su acción” .

2. 2. 2 EL PRINCIPIO DE CONTINUIDAD

Hace referencia a este principio, por la

continuidad del contrato administrativo al derecho de la administración pública

a exigir al co-contratante la continuidad o no interrupción en la ejecución del

negocio contractual, pudiendo recurrir, en caso de interrumpirse, a la

ejecución por cuenta del co-contratante, lo cuál representa una notable

diferencia con el contrato del derecho privado, en la cuál las partes carecen

de la posibilidad de exigirse mutuamente un cumplimiento incondicionado, por

regir en él ampliamente la excetio non adimpleti contractus.

Por tanto, la ejecución de los contratos

administrativos, conforme al principio de continuidad, no debe interrumpirse no

retrasarse, a efecto de que se pueda alcanzar cabal y oportunamente su

finalidad inspirada en el interés público.

2. 2. 3 EL PRINCIPIO DE MUTALIDAD

Se deriva del interés público que es, quien

lo orienta, por lo cuál, al variar los requerimientos existentes a la

celebración del contrato, deberá modificarse éste para asegurar el interés

público, sin que el co-contratante pueda oponer el principio pacta sunt servanda.

De tal suerte, que con base en el principio

de mutabilidad, el contrato administrativo, en virtud de ius variandi de la administración pública,

dentro de ciertos límites puede ser unilateralmente modificado por ésta, en

aras del interés público, y en clara contradicción al principio contractual

proveniente del derecho romano pacta

sunt servanda, por lo cual se

suele considerar al de mutabilidad como el más importante de los principios

rectores del contrato administrativo.

2. 2. 4 EL PRINCIPIO DEL EQUILIBRIO FINANCIERO

Conocido este principio, además como

“Principio de la Ecuación Financiera”, en el contrato administrativo se debe de

mantener el equilibrio financiero establecido en el momento de su celebración,

con el propósito de que las partes no resulten perjudicadas o, cuando menos,

que los perjuicios ocasionados se reduzcan a su mínima expresión, como

consecuencia de una relación que se torna inequitativa, ya por causas

imputables al Estado o a la administración pública, bien por causas no

imputables al Estado, para lo cuál se emplean mecanismos diversos, como

aquellos a que se refiere el llamado “hecho del príncipe”, y la teoría

de la imprevisión, conocida también como “teoría de la lesión sobreviviente”.

A) EL “HECHO DEL PRÍNCIPE”

Se conoce como “hecho príncipe” a la

alteración provocada en las condiciones de un contrato, imprevisible para el

gobernado contratante y en su perjuicio, derivada de decisiones adoptadas o

conductas asumidas por la autoridad contratante, no como parte del contrato,

sino en ejercicio de las atribuciones derivadas de su carácter de autoridad

pública. Escola explica el hecho del príncipe como: “Toda decisión o conducta

que emane de la misma autoridad pública que celebró el contrato y que ésta

realiza en su carácter y condición de tal, que ocasione un perjuicio real,

cierto, directo y especial al contratante particular, que éste no haya podido prever

al tiempo de celebrar el contrato y que produzca una alteración anormal de su

ecuación económica-financiera”.

B) TEORÍA DE LA IMPREVISIÓN.

Como resultado de especiales situaciones de

carácter monetario, económico y financiero, generadas por la llamada Primera

Guerra Mundial (1914-1918) consistentes. La imprevista situación derivada de la referida

guerra generó, decíamos, la elaboración de la nueva teoría jurídica de la

imprevisión, a la luz de la citada máxima medieval rebus sic stantibus, teoría que

fue recogida por el derecho positivo francés, a través de la llamarada Ley

Failliot, de 21 de enero de 1918, que dispuso:

“Independientemente de las causas de

resolución derivadas del Derecho Común o de los contratos, las transacciones y

contratos celebrados desde el 1 de agosto de 1914 pueden ser resueltos a

petición de cualquiera de las partes, si prueba que, en razón del estado de

guerra, la ejecución de las obligaciones de uno de los contratantes traería

consigo un gravamen cuya importancia rebasaría, en gran medida, las previsiones

que pudieran hacerse, razonablemente, en la época del contrato”.

La teoría de la imprevisión o del riesgo

imprevisible también ha encontrado eco en el ámbito hispanoamericano del

contrato administrativo, especialmente en lo relativo a la concesión del

servicio público y al contrato de obra pública. Conforme el régimen de

concesión se realiza a riesgo y ventura del concesionario, la teoría de la

imprevisión trata de validar una excepción a tal principio, como sugiere

Recaredo Fernández de Velasco al decir:

“El servicio público se expresa a riesgo y

ventura del concesionario significa que, en tanto aquélla se mantenga,

subsistirán las circunstancias y condiciones económicas en que fue convenida,

salvo aquellos casos excepcionales en que se imponga cierta variación (Teoría

de la imprevisión)”.

A todo contrato administrativo es aplicable

la teoría de la imprevisión, según afirmación del profesor argentino José

Roberto Dormí:

“Ya sea de obra pública, servicios,

suministro, locación, concesión de servicios públicos, etc. En consecuencia se

aplica a los contratos celebrados por el Estado (nacional, provincial y

municipal) y pos sus entidades autárquicas (empresas del Estado, sociedades del

Estado y modalidades de descentralización administrativa y económica”.

2. 3 ELEMENTOS Y REQUISITOS DEL CONTRATO

ADMINISTRATIVO

En torno a los requisitos y elementos del

contrato administrativo, se advierte una gran confusión en la doctrina, ya que,

lo que para unos autores pueden ser elementos, para otros esos supuestos

elementos son requisitos de validez y viceversa, y esto sucede cuando se

confunden tales conceptos con el carácter.

Los elementos en el contrato administrativo

vienen a ser la cualidad especial que peculiariza, en este caso, al contrato

administrativo; el elemento es cada una de las partes integrantes del contrato,

algunas de las cuales, por ser indispensable para su existencia, reciben la

denominación de esenciales, así llamadas porque el contrato administrativo no

puede existir careciendo de ellas, a diferencia de las demás cuya ausencia ni

impide su existencia. Requisitos, en cambio, es toda condición indispensable pata

la validez del contrato.

Robert Joseph Pothier (1699-1772) impuso en

la doctrina una división tripartita de los elementos del contrato de derecho

privado al agruparlos en esenciales, naturales y accidentales.

Son esenciales, como acabamos de decirlo,

los elementos indispensables para que exista el contrato, razón por la cuál la

voluntad de las partes no puede subsanar su carencia; Se tiene por naturales,

aquellos elementos que de ordinario figuran en todo contrato o derivan de la

naturaleza particular de un contrato dado, y que la voluntad de los

contratantes puede excluir del contrato. Se consideran accidentales, los

elementos que no aparecen en el contrato, a menos que convengan incorporarlos

las partes contratantes.

“La doctrina no objeta la existencia de

elementos esenciales en el contrato administrativo, pero se muestra reticente

respecto de los naturales y de los accidentales, y a su clasificación

tripartita, ya que dice, que la administración pública debe sujetarse a lo

establecido por la ley, por tanto a la competencia a la que está supeditada, lo

cuál le impide actuar fuera de su perímetro de facultades, por tanto excluye

del contrato administrativo los elementos naturales y la inclusión de elementos

accidentales”.

Insistentemente la doctrina menciona, como

elementos esenciales del contrato administrativo, a los sujetos, el

consentimiento, el objeto y la causa; también, aunque de manera aislada o

esporádica, se mencionan como elementos esenciales del contrato, la forma, la

competencia y la capacidad, la finalidad, el régimen jurídico esencial, y la

licitación. “En tanto que como elementos no esenciales del contrato

administrativo son señalados el plazo de duración, las garantías y las

sanciones”.

Por otra parte, pueden diferenciarse entre

los elementos esenciales del contrato a los básicos, y a los presupuestos; los

primeros son los elementos esenciales en sentido estricto, a saber:

consentimiento y objeto; mientras que los elementos presupuestos vienen a ser

los que están implícitos en los básicos. Los “sujetos” conforman un elemento

esencial presupuesto en el consentimiento, como también “el objeto” se

encuentra presupuesta la “causa”.

Sin clasificarlos, el Código Civil para el

Distrito Federal, en su artículo 1794, únicamente exige dos elementos en el

contrato:

I.- Consentimiento;

II.- Objeto que pueda ser materia del

contrato.

En consecuencia, implícitamente se reconoce

la existencia, por lo menos, de dos elementos esenciales “presupuestos”: los

sujetos y la causa, habida cuenta que no puede haber consentimiento sin los

sujetos que lo otorgan, ni puede existir el objeto sin una causa que lo genere.

2. 3. 1 LOS SUJETOS COMO ELEMENTO ESENCIAL PRESUPUESTO DEL

CONTRATO

Como es de apreciarse, es imposible la

existencia de un contrato, sin los sujetos o partes que lo celebren, de ahí que

los sujetos constituyan un elemento esencial “presupuesto” del elemento

esencial “básico” que es el consentimiento. Además, en los contratos

administrativos uno de tales sujetos, habrá de ser la administración Pública,

en ejercicio de una función administrativa, en tanto que el otro sujeto será un

particular; o, en el caso del llamado contrato ínter administrativo, otro ente

público.

“Por lo que refiere al sujeto de la

administración pública, aclaramos que ésta debe entenderse en su sentido

amplio, por lo que dicho sujeto podrá ser un Órgano del Ejecutivo, lo mismo que

uno del Poder Legislativo, del Judicial o un órgano constitucional autónomo, o

bien, una entidad de la administración pública paraestatal, pero siempre en ejercicio

de una función administrativa, y dotado de competencia para la celebración del

contrato respectivo”.

2. 3. 2 EL REQUISITO DEL EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA

En cuanto a la administración pública, ésta

debe cumplir el requisito de actuar en ejercicio de función administrativa en

la celebración del contrato, lo cuál implica la finalidad de satisfacer directa

e indirectamente el interés público, pues de lo contrario, de no actuar en

ejercicio de función pública, el contrato será de la administración pública,

más no un contrato administrativo, sino de derecho privado.

2. 3. 3 EL REQUISITO DE COMPETENCIA

Según, el principio de legalidad, como ente

de la administración pública, puede celebrar contratos administrativos si, y

sólo si, tiene competencia para ello. El hecho de que la administración pública

contratante deba ser competente para celebrar el contrato no significa que esa

competencia constituya un elemento, o sea, un componente del contrato, sino un

requisito de validez del mismo, que debe satisfacer el ente público

contratante.

Por tanto, solo será competente para

celebrar los contratos administrativos que el orden jurídico vigente autorice.

2. 3. 4 EL REQUISITO DE CAPACIDAD

El particular, deberá satisfacer el

requisito de tener capacidad para contratar y lo mismo podrá ser una persona

física que una persona jurídica.

2. 3. 5 REQUISITOS DE ESTAR INSCRITO EN EL REGISTRO RESPECTIVO

El co-contratante debe estar inscrito en el

registro o padrón de proveedores o contratistas correspondiente; con ello se

pretende preestablecer la idoneidad técnica, moral, económica y financiera de

quienes aspiren a ser co-contratantes de la administración pública.

2. 3. 6 EL CONSENTIMIENTO COMO ELEMENTO ESENCIAL BÁSICO DEL

CONTRATO

Se considera al CONSENTIMIENTO, como acuerdo de

voluntades en torno a un fin común, como elemento básico esencial básico del

contrato administrativo, creador de derechos y obligaciones, para cuya

existencia se requiere, pues, de la voluntad de los sujetos o partes y de su

coincidencia para generar el consentimiento y, con el, contrato mismo.

2. 3. 7 EL REQUISITO DE LA MANIFESTACIÓN DEL CONSENTIMIENTO

El consentimiento, como se mencionó con

anterioridad, es un elemento esencial básico del contrato administrativo, por

tanto se requiere la manifestación, exteriorización de esa voluntad, de lo

contrario, el acuerdo de voluntades en torno al fin y objeto del contrato

quedará inédito y será ineficaz.

2. 3. 8 VICIOS DEL CONSENTIMIENTO

Como en el contrato privado, también en el

contrato administrativo el consentimiento puede adolecer de vicios que lo

invalidan, como lo son la violencia, la intimidación, el dolo, el error y en lo

atinente a la manifestación de la voluntad, la simulación.

A) LA VIOLENCIA

La coacción física y la moral generan

respectivamente la violencia y la intimidación. Hay violencia cuando para

arrancar el consentimiento se emplea una fuerza irresistible. Hay intimidación

cuando se inspira a uno de los contratantes el temor racional y fundado de

sufrir un mal inminente y grave en su persona o bienes o en la persona o bienes

de su cónyuge, descendiente o ascendiente.

B) EL DOLO

El dolo es interpretado en la doctrina como

el artificio o maquinación empleado por uno de los contratantes para engañar al

otro, de influir en su ánimo para conducirlo, mediante engaños, a la

celebración del contrato, o para inducirlo a aceptar condiciones que no

admitiría de no mediar el engaño, lo que en ambos casos invalida el

consentimiento.

C) EL ERROR

La lógica más elemental establece la

imposibilidad de conformar un consentimiento válido para la celebración de

cualquier contrato si está basado en el error o concepto falso, equivocado o

deformado de una cosa, al que suele equipararse la ignorancia de hecho,

interpretada como falta de conocimiento o carencia de concepto acerca de la

misma.

El error advierte diversas modalidades,

entre las que figuran:

· ERROR IN NEGOTIO

· ERROR IN RE O IN CORPORE

· ERROR IN PERSONA

El error

in negotio, se refiere a la causa o naturaleza del contrato, como ocurre

cuando una parte cree entregar un inmueble en arrendamiento y la otra entiende

recibirla en comodato.

El error

in re o in corpore, se da cuando se refiere a la sustancia, a la calidad o

la cantidad de la cosa objeto del contrato.

El error

in persona, atañe al nombre, a la identidad o a la cualidad de la persona,

y habrá de invalidar el consentimiento tratándose del particular co-contratante

en los contratos, como en el contrato de obra pública.

D) LA SIMULACIÓN

Respecto del consentimiento, se interpreta

como simulación la declaración irreal de voluntad emitida de común acuerdo por

las partes, la apariencia de un contrato inexistente o al menos distinto al

celebrado en la realidad.

2. 3. 9 EL REQUISITO DE FORMA

“En el contrato administrativo, la voluntad

del ente de la administración pública significa su determinación deliberada de

producir un acto bilateral específico, generador de derechos y obligaciones, en

concurrencia con su co-contratante; voluntad que se exterioriza a través de una

manifestación realizada en la forma señalada en

la norma jurídica aplicable. Lo anterior significa que tal forma no es un

elemento de contrato, sino un requisito que habrá de satisfacerse tanto

respecto al consentimiento y en particular a la manifestación de la voluntad

como a la implementación del contrato”.

2. 3. 10 EL OBJETO COMO ELEMENTO ESENCIAL BÁSICO DEL CONTRATO

Se habla de que el objeto, es el elemento

esencial y básico de todo contrato, el cuál debe ser cierto, posible, lícito y

determinado o determinable en cuanto a su especie, y consiste en la creación o

transmisión de derechos y obligaciones tratándose de objeto directo, o

tratándose de objeto indirecto, en la cosa que el obligado debe dar o en el

hecho que debe hacer o no hacer.

En el contrato administrativo, en contraste

con el de derecho privado, la cosa objeto del contrato puede no estar en el

comercio, como ocurre en el contrato de obra pública relativo a la conservación

o mantenimiento del Palacio Nacional, sin que ello sea óbice para su

celebración.

2. 3. 11 LA CAUSA COMO ELEMENTO ESENCIAL PRESUPUESTO EN EL

CONTRATO

Bajo el esquema del contrato

administrativo, se entiende por causa el móvil o principio impulsor de la

voluntad de las partes para su celebración, siendo diferente la causa del ente

público a la de su co-contratante, cuando este es un particular, en cuyo caso

no tiene mayor relevancia.

La doctrina suele considerar a la causa

como un elemento esencial presupuesto o implícito en el objeto; en este

sentido, Héctor Jorge Escola afirma: “La existencia del objeto, a su vez,

implica la de “una causa” y la de una “finalidad”, implícitos en él y

condicionados, en cuanto a su ser, por los mismo sujetos”.

2. 3. 12 LA FINALIDAD COMO ELEMENTO ESENCIAL PRESUPUESTO

La finalidad o telos del contrato también

es mencionada, por algunos autores, como uno de sus elementos esenciales, por

cierto implícito o presupuesto en el objeto del mismo, habida cuenta que la

finalidad explica el porqué de tal objeto. Ya que según Miguel S. Marienhoff,

“La finalidad” constituye la razón” que justifica la emisión del acto. De modo

que la finalidad en relación al objeto o contenido del acto, actúa

teleológicamente”.

2. 3. 13 OTROS PRESUNTOS ELEMENTOS ESENCIALES

Diversos autores, sostiene la existencia de

otros elementos esenciales del contrato administrativo, entre ellos figuran

algunos de los elementos antes mencionados como lo son: la competencia, la

capacidad y la forma, así como el régimen jurídico esencial, al que hemos

considerado como carácter esencial, más no el elemento del contrato y la

licitación.

A) EL RÉGIMEN JURÍDICO ESPECIAL NO ES

ELEMENTO DEL CONTRATO

Este régimen es jurídico especial es regido

por las reglas exorbitantes del derecho privado, de tal suerte que aun cuando

determinados privilegios del órgano público contratante no consten expresamente

en el contrato, deberán hacerse valer cuando sea necesario, destacando entre

ellos su posible modificación y aun su decisión unilateral, así como su

ejecución directa.

En esta corriente doctrinaria, el profesor

Pedro Guillermo Altamira estima que un contrato celebrado por la administración

pública será administrativo si establece estas tres posibilidades, de lo

contrario será un contrato común. “Ellas tienen a su vez como presupuesto

ineludible: a) un régimen de interpretación especial, b) el privilegio de la

decisión unilateral, c) el privilegio de la ejecución directa”.

B) LA LICITACIÓN TAMPOCO ES ELEMENTO DEL

CONTRATO ADMINISTRATIVO.

El infinitivo “licitar” se ha usado como

sinónimo de los de subastar, concursar y rematar; el texto vigente del artículo

134 constitucional habla de “licitaciones” para la adjudicación de los

contratos del gobierno, en tanto que su texto original utilizó el término

“subasta”, mientras que las “bases y normas para la contratación y ejecución de

obras públicas”, se refieren a “concursos” para la adjudicación de los

contratos de obras públicas. Más, al margen de que exista o no tal sinonimia,

lo que debemos precisar es si la licitación es o no un elemento del contrato

administrativo, como lo consideran algunos autores.

En rigor, la licitación no es un elemento,

y mucho menos esencial, del contrato administrativo, sino que se trata de un

requisito Procedimental exigible en muchos de tales contratos.

2. 3. 14 OTROS REQUISITOS DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO

Es de aclarar que no son todos los

requisitos de los contratos administrativos, los antes mencionados, por ejemplo

otro requisito adicional, sería la existencia de partida presupuestal que

soporte la erogación que implica el pago de partida presupuestal que soporte la

erogación que implica el pago de las obligaciones a cargo del ente público

contratante, el pliego de condiciones, el plazo de ejecución o entrega, las

garantías que debe otorgar el contratante para asegurar el cumplimiento de sus

obligaciones, así como las sanciones para el caso de incumplimiento.

Se puede concluir, diciendo que todo

contrato administrativo necesariamente se compone de ciertos elementos sin los

cuales no puede existir, por cuya razón se les llama esenciales, en los cuales

se distinguen dos tipos: los esenciales básicos y los esenciales implícitos o

presupuestos. La existencia de los primeros, implican la de los segundos. Los

elementos esenciales básicos de todo contrato administrativo son: el

consentimiento y el objeto; los elementos esenciales que están implícitos o

presupuestos en los anteriores son tres: los sujetos, la causa y la finalidad.

El primero de ellos, implícito en el consentimiento; los otros dos,

presupuestos en el objeto.

2. 4 LA DEFINICIÓN DEL CONTRATO

ADMINISTRATIVO EN LA LEY

Como quiera que sea, la legislación federal

mexicana no incluye una definición genérica del contrato administrativo. En

España, al Ley define al contrato administrativo como: “1.- Los contratos que

tengan por objeto directo obras o servicios del Estado, o la prestación de

suministros al mismo, estarán sometidos al derecho administrativo y se regirán

peculiarmente por el texto articulado de la presente Ley y sus disposiciones

complementarias”.

Son contratos Administrativos aquellos,

cuyo objeto directo sea la ejecución de obras o la gestión de servicios

públicos del Estado o la prestación de suministros al mismo, así como los de

contenido patrimonial que tengan carácter administrativo, por declararlo así

una ley, por su directa vinculación a un servicio público o por revestir

características intrínsecas que hagan precisar una especial tutela del interés

público para el desarrollo del contrato.

2. 5 LA DEFINICIÓN DEL CONTRATO

ADMINISTRATIVO EN LA JURISPRUDENCIA

La definición jurisprudencial española de

principios de siglo el profesor Mariano Gómez González, la designó en los

siguientes términos: “Dígase generalmente, que son contratos administrativos

los celebrados por la Administración para obras y servicios públicos de toda

especie, es decir, aquellos en que se conduce como autoridad”.

En México, stricto sensu, la

jurisprudencia no ha formulado una definición del contrato administrativo; sin

embargo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en lo que puede

considerarse aproximación a una definición, ha dicho: “Para determinar la

naturaleza de los contratos que el poder público celebra con los particulares,

debe atenderse a la finalidad que se persiguió al celebrarlos. Cuando el objeto

o la finalidad del contrato estén íntimamente vinculados al cumplimiento de las

atribuciones del Estado, se está en presencia de un contrato administrativo; en

cambio, cuando el Estado contrata sin compromiso para el cumplimiento a sus

atribuciones, el contrato que celebre será de naturaleza civil; y por ende, el

derecho común regirá la situación particular creada por la voluntad de los

contratantes.

2. 6 LA DEFINICIÓN DEL CONRATO ADMINISTRATIVO

EN LA DOCTRINA

El español profesor Mariano Gómez González,

define el contrato administrativo como: “Son administrativos, todos aquellos

contratos en que interviene la Administración, legalmente representada, y

tienen por objeto la ejecución de una obra o servicio público, ya sea en

interés general del Estado, de la Provincia o del Municipio”.

El renombrado profesor francés León Duguit,

fundador de la llamada escuela del servicio público, afirma: “No hay diferencia

en cuanto al fondo, entre un contrato civil y otro administrativo, lo que da un

contrato el carácter administrativo y fundamenta la competencia de los

tribunales administrativos, es la finalidad del servicio público en vista del

cuál se celebra”.

Para el profesor argentino Manuel María

Díez, el contrato administrativo “es una declaración de voluntad común de un

órgano de la administración pública que actúa por el procedimiento de gestión

pública y de un particular, destinada a regular relaciones jurídicas

patrimoniales”.

En México, el profesor Alfonso Nava Negrete

define con claridad y brevedad: “El contrato administrativo, es el contrato que

celebra la administración pública con los particulares con el objeto directo de

satisfacer un interés general, cuya gestación y ejecución se rigen por

procedimientos de derecho público”.

2. 7 PROPUESTA DE DEFINICIÓN DEL CONTRATO

ADMINISTRATIVO

Contrato administrativo, es el celebrado

entre un particular o varios, y la administración pública, en ejercicio de

función administrativa, para satisfacer el interés público, con sujeción a un

régimen exorbitante del derecho privado.

En consecuencia, de la definición antes

descrita, se desprende que: Los contratos celebrados entre particulares no

pueden ser administrativos; los contratos celebrados entre personas de derecho

público del propio Estado tampoco serán, en rigor, administrativos; por cuya

razón, la doctrina los reconoce como Inter-administrativos; tampoco serán

administrativos los celebrados por persona de derecho público, sin implicar el

ejercicio de función administrativa, sin satisfacer el interés público o sin

sujetarse a un régimen exorbitante del derecho privado; Podrán ser

administrativos no sólo los contratos celebrados por la administración pública

en sentido estricto, sino también por las áreas administrativas de los Poderes

Legislativo y judicial y los órganos constitucionales autónomos, a condición de

que impliquen el ejercicio de función administrativa, satisfagan el interés

público y se sujeten a un régimen exorbitante del derecho privado. En México,

la competencia de tribunales administrativos para conocer de los conflictos

derivados de un contracto no es factor determinante para establecer el carácter

administrativo del mismo, habida cuenta que en muchas entidades federativas de

la República no existen tribunales de este tipo.

2. 8 DIVISIÓN Y CLASIFICACIÓN DEL CONTRATO

ADMINISTRATIVO

En México la Ley de Adquisiciones y Obras

Públicas, implícitamente determina como típicos cuatro tipos de contratos,

todos ellos principales: Sinalagmáticos, onerosos, conmutativos y formales,

cuales son los de adquisición de bienes muebles, de arrendamiento de bienes

muebles, de servicios relativos a bienes muebles, y de obra pública, a los que

no sólo nomina sino también regula.

3. CONTRATO DE OBRA PÚBLICA

Destaca entre los contratos administrativos

el de Obra Pública, no sólo por ser ésta una de las primeras expresiones de la

actividad de la administración pública sino, también, por su cuantía, que suele

ser elevada, por su frecuente celebración, así como por haber sido uno de los

primeros negocios contractuales que merecieron regularse mediante un régimen

jurídico exorbitante del derecho privado, por lo cuál suele considérarsele el

contrato administrativo por excelencia o por antonomasia.

“Este contrato versa sobre la necesidad

pública justificada por una razón actual y que la administración dirige la obra

por medio de sus técnicos con facultad de impartir órdenes al contratista,

aplicar por sí las sanciones previstas, sustituirse provisionalmente al

contratista y hasta declarar la rescisión del contrato en caso de

incumplimiento”.

El contrato de obra pública es el contrato

administrativo que celebra la administración pública para la realización de una

obra pública, mediante el pago de un precio al co-contratante particular. Según

el profesor francés André de Laubadére, define el contra de obra pública como:

“Contrato por el cuál una persona pública encarga a un empresario la ejecución

de una obra pública mediante el pago de un precio”.

Se puede decir que el contrato de obra

pública es el negocio jurídico bilateral, sujeto a un régimen jurídico

especial, celebrado voluntariamente por la administración pública con un

contratista a efecto de que éste, mediante el pago de un precio, realice

ciertos trabajos de utilidad pública encaminada a modificar o afectar el

estado, la forma o la situación física que guarda un inmueble al momento de

celebrar dicho negocio contractual.

3. 1 REGIMEN JURÍDICO DE OBRA PÚBLICA

En el caso concreto del contrato de obra

pública tiene su fundamento en la Constitución de 1917, cuyo texto original

dispuso:

Art. 126.- No podrá hacerse pago alguno que

no esté comprendido en el Presupuesto o determinado por Ley posterior.

Art. 134.- Todos los contratos que el

Gobierno tenga que celebrar para la ejecución de obras públicas, serán

adjudicados en subasta, mediante convocatoria, para que se presenten

proposiciones en sobre cerrado, que será abierto en junta pública.

La legislación secundaria encargada de

regular el contrato administrativo en general y el de obra pública en

particular, tuvo un desarrollo raquítico y lento, ya que por décadas se abstuvo

de dictar normas para “subastar” los contratos de obras públicas, y

prácticamente se redujo a establecer la competencia para la construcción de

obra pública y la facultad de autorizar los contratos respectivos, a través de

las Leyes orgánicas de Secretarías de Estado, publicadas sucesivamente en el

Diario Oficial de la Federación, de 14 de abril y 31 de diciembre de 1917 y de

6 de abril de 1934, así como de las sucesivas Leyes de Secretarías y

Departamentos de Estados, publicadas el 31 de diciembre de 1935, el 30 de

diciembre de 1939, el 13 de diciembre de 1946 y el 24 de diciembre de 1958;

luego aparecerían disposiciones aisladas en otros ordenamientos legales.

Hubo de transcurrir casi medio siglo,

después de la promulgación de la Constitución de 1917, para que la legislación

secundaria se ocupara de reglamentar de manera incipiente su artículo 134

constitucional, a través de la Ley de Inspección de Contratos y Obras Públicas,

publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de enero de 1966, por lo

que antes de su vigencia, el control de los contratos de obra pública fue

mínimo y estuvo previsto, como antes se dijo, en disposiciones aisladas

contenidas en diversas leyes, entre otras, las orgánicas relativas a la

Secretarías y Departamentos de Estado, en la Ley Orgánica del Presupuesto de

Egresos de la Federación y su Reglamento, ambos ordenamientos publicados el 31

de diciembre de 1935; en los presupuestos y en las leyes anuales de ingresos,

en la Ley de Servicio de Inspección Fiscal publicada el 13 de abril de 1936, y

en la primera Ley para el Control por parte del Gobierno Federal, de los

Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal, publicada en

el Diario Oficial de la federación el 31 de diciembre de 1947.

La reforma y adición del artículo 134

constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación de 28 de

diciembre de 1982 no tiene, para el contrato de obra pública, la relevancia que

se advierte respecto de los contratos de adquisición y arrendamiento de bienes

muebles del sector público, porque la subasta obligatoria del primero ya estaba

dispuesta en el texto original del artículo cuya reforma obliga a licitar unos

y otros.

3. 2 ASPECTOS RELEVANTES DE LA LEY DE OBRAS

PÚBLICAS

La ley cuyo examen nos ocupa dedicó todo un

capítulo a la planeación, programación y presupuestación de las obras públicas,

en cuya realización debían ajustarse a los objetivos sectoriales,

institucionales, regionales y especiales.

Manuel María Diez explica el carácter

extensivo del contrato de obra pública en los siguientes términos: “… se

considera contrato de obra pública aquel cuyo objeto sea la ejecución de la

obra pública, considerando en primer lugar, naturalmente, el contrato que a tal

objeto se hubiera concluido entre la administración y el contratista, pero

también serán considerados como tales los acuerdos accesorios que puedan haber

sido considerados en ocasión del contrato. En tal carácter podrían situarse las

convenciones que hiciera el contratista para el transporte de los materiales necesarios,

a los efectos de la construcción de un camino; los acuerdos que hicieren la

administración y los técnicos en vista de la dirección y de la vigilancia del

trabajo”.

Otro acierto de la ley en análisis que

desaparecer la Comisión Técnico-Consultiva de Contratos y Obras Públicas y

crear la Comisión Intersecretarial Consultiva de la Obra Pública, como órgano

de asesoría y consulta para la aplicación de la propia ley, presidida por el

secretario de Programación y Presupuesto e integrada también con representantes

de las Secretarias de Hacienda y Crédito Público; Contraloría General de la

Federación; Energía, Minas e Industria Paraestatal; Comercio y Fomento

Industrial; Agricultura y Recursos Hidráulicos; Comunicaciones y Transportes;

Desarrollo Urbano y Ecología y del Departamento del Distrito Federal.

Igualmente conveniente fue la disposición

de la ley en análisis, de mantener en vigor el Padrón de Contratistas de Obras

Públicas, así como la de inhabilitar como co-contratantes a las empresas en que

participaran como accionistas o funcionarios quienes resolverán la adjudicación

del contrato, o sus cónyuges o parientes por consanguinidad o afinidad hasta el

cuarto grado.

Otro Aspecto importante, lo fue el

contenido en su artículo tercer transitorio, en el sentido de imponer al

titular del Ejecutivo Federal, la obligación de expedir el reglamento de dicha

ley, a más tardar ciento ochenta días después de la publicación de ésta;

obligación que, por cierto, se incumplió, porque la Ley en comentario se publicó

el 30 de diciembre de 1980, y su primer Reglamento se expidió el 3 de

septiembre de 1981 y se publicó el 11 del mismo mes y año.

3. 2. 1 LA LEY DE ADQUISICIONES Y OBRAS PÚBLICAS

La Ley de adquisiciones y Obras Públicas,

publicada el 30 de diciembre de 1993, abrogó no sólo la Ley de Obras Públicas

de 1980, sino también la Ley de Adquisiciones, Arrendamiento y Prestación de

Servicios relacionados con Bienes Muebles, publicada el 8 de febrero de 1985,

para fusionar su ordenamiento único la regulación de los contratos más comunes

de la administración pública en ejercicio de función administrativa, cuales son

los de arrendamiento de bienes muebles, y los de prestación de servicios.

Otros aspectos relevantes de la Ley de

Adquisiciones y Obras Públicas, en cuanto a su supletoriedad, la Ley de

Adquisiciones y Obras Públicas determinaba que en lo no previsto por ella sería

aplicable el Código Civil para el Distrito Federal en Materia Común y para toda

la República en Materia Federal, y el Código Federal de Procedimientos Civiles.

Al igual que la Ley de Obras Públicas, la

de Adquisiciones y Obras Públicas también dedicaba todo un capítulo a la

planeación, programación y presupuestación de las obras públicas; asimismo,

equiparaba el contrato de obra pública a los contratos de servicios

relacionados con la misma, de acuerdo con el ya citado principio de

accesoriedad, conforme al cuál lo accesorio sigue la suerte de lo principal.

3. 2. 2 YERROS DE LA LEY DE ADQUISICONES Y OBRAS PÚBLICAS

El principal error de la Ley en análisis

consistió en eliminar el Padrón de Contratistas de Obras Públicas, contemplado

en la Ley de Obras Públicas, sin que la implícita exposición de motivos de la

iniciativa de ley correspondiente ni el dictamen respectivo emitido por la

Comisión de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública hayan justificado la

supresión de dicho padrón, ya que una y otra soslayan por completo comentar

siquiera la medida en cuestión.

La eliminación del registro de contratistas

de obras públicas, cualquiera que sea su nombre, lejos de simplificar el

procedimiento de licitación y adjudicación del contrato de obra pública, lo

complica, habida cuenta que en cada caso, quienquiera que pretenda participar

en una licitación de esa índole, habrá de acreditar su solvencia financiera, económica

y moral, así como su experiencia y capacidad técnica.

Otro grave error de la Ley de Adquisiciones

y Obras Públicas, lo fue haber establecido en su artículo 15 la posibilidad de

pactar cláusula arbitral en los contratos celebrados con base en ella, pues

ello conlleva someter eventualmente la majestad del Estado a la potestad de

particulares, lo que contraría los dispuesto en la fracción III, del artículo

104 constitucional, que atribuye a los tribunales federales la competencia para

conocer de las controversias en que la Federación sea parte. Otro aspecto

reprobable, fue el no haber incluido entre sus artículos transitorios, un plazo

determinado para la expedición de las disposiciones reglamentarias de la misma,

por lo que durante la vigencia de la ley jamás se expidieron; consecuentemente,

en todo ese lapso continuo parcialmente en vigor el Reglamento de la Ley de

Obras Públicas, lo que causo gran confusión.

La ley de adquisiciones y Obras públicas

quedó abrogada el cuatro de marzo del año dos mil, según lo dispuesto en los

artículos transitorios primero y segundo de la Ley de Adquisiciones,

Arrendamientos y Servicios del Sector Público, publicada en el Diario Oficial

de la Federación. Dichos artículos son del tenor siguiente:

PRIMERO.- La presente Ley entrará en vigor

a los sesenta días siguientes al de su publicación en el Diario Oficial de la

Federación.

SEGUNDO.- Se abroga la Ley de adquisiciones

y obras públicas.

Así pues, la Ley de adquisiciones y Obras

Públicas, expedida en 18 de diciembre de mil novecientos noventa y tres, es

publicada en el Diario Oficial de la Federación del 30 del mismo mes y año,

estuvo vigente seis años, dos meses y tres días, desde el día primero de enero

de 1994 hasta el 4 de marzo del año dos mil, fecha última en que quedo

abrogada.

3. 3 ETAPAS DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA

La celebración de un contrato de obra

pública implica la realización de una serie de acciones previas, cuales son la planeación, programación, la

presupuestación, la autorización de la obra y la determinación de la forma de

ejecución, cuyo examen, se hará a continuación.

La obra pública no debe ser producto del

capricho y de la improvisación, sino fruto de la previsión derivada de una

meditada y cuidadosa planeación que determine fundamentalmente sus fines, objetos y

metas, sus procedimientos, estrategia y prioridades, en consonancia con el

interés público y las necesidades de la comunidad, así como sus características

y tiempos de ejecución. En síntesis, la obra pública se debe de planear para

dirigirla hacia fines, objetivos y metas precisas, acordes con los

requerimientos de la población, de la sociedad y del Estado, con sujeción al

ordenamiento jurídico vigente.

La voz programa tiene

diversas acepciones. Para el estudio que nos ocupa, lo usaremos como “de lo que

se piensa hacer en alguna materia”. Este programa debe ir en congruencia con el

plan, sin que su vigencia pueda exceder el periodo constitucional de la gestión

gubernamental en que se aprueban, lo que no impide que sus previsiones y

proyecciones contemplen un mayor plazo.

La presupuestación proviene del francés antiguo bouggette, que significa saco o

bolsa de viaje, lo que se entendió en un inicio como control de gastos.

Más tarde en Francia, tras la revolución de

finales del siglo XVIII, el aumento de los gastos públicos hizo indispensable

calcular anualmente los ingresos y egresos del erario para procurar su

equilibrio, y se confirió al órgano legislativo la facultad de regular los

ingresos y gastos públicos mediante un decreto especial de aprobación del presupuesto (Budget), también

con un sentido de control de gastos, considerando indispensable para el buen

ejercicio del gobierno. Otro tanto ocurrió luego en otros países europeos y, en

1821, en Estados Unidos al adoptarse el procedimiento del presupuesto.

La autorización de la obra pública federal se refiere a dos ámbitos: el federal y el

local. Para el primero, se requiere de ordinario su inclusión previa en el

programa de obra pública y en el anteproyecto de presupuesto de la

correspondiente dependencia o entidad de la administración pública federal. La

aprobación del correspondiente presupuesto de egresos entraña la de la obra

pública contemplada en él; además, se requerirá contar con los estudios y

proyectos, las normas y especificaciones de construcción.

En consecuencia, según lo dispuesto por el

artículo 24 de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las

mismas, solo se podrá licitar, adjudicar o contratar obra pública cuando se

cuente con la autorización global o específica, por parte de la Secretaría, del

presupuesto de inversión y gasto corriente.

Las dependencias y entidades, previamente a

la realización de la obra pública, deberán tramitar y obtener de las

autoridades competentes los dictámenes, permisos, licencias y demás

autorizaciones que se requieran para su realización. Las autoridades

competentes deberán otorgar a las dependencias y entidades que realicen obras

públicas las facilidades necesarias para su ejecución.

En principio, la obra puede realizarse a

través de diversas formas de gestión, cuales son la administración directa, el contrato de

obra pública, el proyecto extrapresupuestal de inversión, la concesión de obra

pública y el contrato de comodato, a las cuales nos referimos con algún

detenimiento en el punto 5 del capítulo décimo, por lo que a él nos remitimos

para no ser reiterativos.

4. CONCLUSIÓN

Los actos administrativos por sumisión se

restringen a las cargas, obligaciones y cesiones que, según nuestros usos,

podrían ser igualmente impuestos por un contrato de derecho civil. Por eso se

los llama contratos, aunque por su estructura jurídica no los sean.

En este caso, los contratos administrativos

son similares a los contratos privados, ó los que se encuentran en el orden

civil, sin embargo, la diferencia estriba en que los contratos administrativos

tienen una peculiar característica, que es, que una de sus partes sea una

persona del derecho público, en ejercicio de su función administrativa, su

celebración observa formalidades especiales, su contenido incluya cláusulas

exorbitantes del derecho privado, más no contrarias al derecho público,

inadmisibles en cualquier contrato de derecho privado y, por tanto, imposible

de celebrase exclusivamente entre particulares, tenga como fin la satisfacción

de necesidades de carácter general mediante la prestación de un servicio

público; o el logro del interés público, o de la utilidad pública, y la

controversias que se suscite sean de la competencia de órgano jurisdiccional

facultado para conocer de asuntos de derecho administrativo.

Lo que marca la diferencia entre un

contrato civil y uno administrativos, son sus partes y el fin de dicho

contrato, además de la competencia que debe ser administrativa, con un fin de

servicio público en vista de lo que se celebra., y se rige por un derecho

público.

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