06 - Atos Administrativos

06 - Atos Administrativos

1. Espécies de AA

   • Licença
     • É um AA que reconhece um direito subjetivo do interessado após este preencher os requisitos em lei.
     • É um AA unilateral, vinculado e definitivo.
     • A licença não pode ser revogada (conveniência ou oportunidade), mas pode ser cassada (não preenchimento de um dos requisitos legais de sua manutenção) ou anulada (ilegalidade na sua otenção).
     • Ex. licença para dirigir, para funcionamento de estabelecimento, etc.
     • A licença não pode ser revogada
     • A licença pode ser cassada ou anulada.
   • Visto
     • É um AA que atesta legitimidade de outro ato jurídico.
     • AA unilateral e vinculado.
   • Aprovação
     • É um AA que realiza o controle de legalidade de um AA editado pela AP, seja de forma prévia ou de posterior.
     • AA unilateral e vinculado.
   • Homologação
     • É um AA que realiza o controle de legalidade de um AA editado pelo AP de forma posterior.

2. Classificação dos AA

   • AA vinculados
     • São AA que uma vez preenchido os requisitos legais, a AP tem o dever de conceder.
     • Ex. Aqueles que não possuem a letra ''r'' em seu nome. Ex. licença, admissão, homologação, visto, dispensa, etc.
   • AA discricionários
     • São AA que a AP pode ou não autorizar mediante análise de oportunidade e conveniência.
     • Ex. Aqueles que possuem a letra "r" em seu nome. Ex: autorização. aprovação, permissão, renúncia.

3. Conceito de AA

   • AA é a declaração do Estado, ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeito a controle pelo Poder Judiciário.
     • Sujeito a controle do PJ
     • Regime de Direito Público
     • Manifestação do Estado ou de quem o represente
     • Produção de efeitos jurídicos imediatos
   • Nem todo ato praticado no exercício da função administrativa é um AA, pois nem todo ato possui manifestação de vontade, a exemplo dos atos de mero expediente e atos de execução. Ex. o ato de destruir um prédio.

4. Atos "da" Administração

   • Não confundir AA com "atos da administração", pois nem todo ato da AP possui manifestação de vontade.
   • São atos "da" AP
     • Atos de direito privado. Ex. doação, compra, venda, permuta, locação, tc.
     • Atos materiais da AP. Ex. destruição de um prédio, apreensão de mercadoria, realização de um SP.
     • Atos de conhecimento (de opinião, de juízo, de valor) - são atos que não expressam uma vontade da AP e que, portanto, também não podem produzir efeitos jurídicos. Ex. certidão, voto, parecer, atestado.
     • Atos políticos. Ex. declaração de guerra, estado de sítio, etc.
     • Contratos administrativos.
     • Atos normativos da AP. ex. decreto, resolução, portaria, instrução normativa, regulamento, resolução, etc.
     • Atos propriamente ditos.
   • Os AA é uma espécie de ato inserido dentro do gênero atos da administração.

5. Elementos ou Requisitos do AA ("co-fi-fo-m-o")

   • Competência
   • Finalidade
   • Forma
   • Motivo
     • Logo, não é motivação.
   • Objeto

6. Formas de extinção do AA

   • Anulação
     • O AA é ilegal.
       • O efeito é "ex tunc".
   • Revogação
     • A AP por motivos de interesse público e em razão de conveniência e oportunidade revoga o AA.
       • O efeito é "ex nunc".
   • Caducidade
     • A edição de uma nova lei torna o AA inválido.
   • Contraposição
     • A AP edita um AA que é contrário ao AA anterior.
   • Cassação
     • O agente descumpre requisitos legais para a manutenção do AA.
   • Renúncia
     • O agente beneficiário abre mão da vantagem concedida pela AP, de forma voluntária. ("não quero mais")

7. Anulação

   • Tanto a AP quanto o PJ podem e devem anular AA ilegais.
   • Segundo o STF e STJ, a anulação de AA ilegais pela AP no exercício da autotutela, quando puder resultar em ao PREJUÍZO AO ADMINISTRADO, deve ser precedida do devido processo administrativo, em que sejam asseguradas as garantias do contraditório e da ampla defesa.
   • O prazo para anulação de AA é 05 anos e possui natureza decadencial, contado da data que foram praticados, salvo comprovada máf-fé.
     • Exceção: Se o AA afronta diretamente a CF, não há prazo para promover a sua anulação.
   • Segundo o STF, é INCONSTITUCIONAL uma lei estadual que estabeleça prazo decadencial de 10 (dez) anos para anulação de AA reputados inválidos pela AP estadual.
   • O objeto da anulação é sempre um ATO INVÁLIDO ou uma relação jurídica inválida dele decorrente.

8. Revogação

   • Somente a AP pode revogar AA que considere contrários ao IP em razão de conveniência ou oportunidade.
   • Não é possível ao PJ que realize a revogação de AA ou que determine a AP que realize tal ato, sob pena de violação a separação de poderes. Ao PJ somente é possível o controle da legalidade do ato.

9. Atributos do AA ("PATIE")

   • Presunção de Legitimidade ou Veracidade
     • Afirma que, até prova em contrário, presume-se que os fatos alegados pela AP são verdadeiros, legítimos.
     • Trata-se de presunção relativa (juris tantum). Logo, admite-se a produção de prova em contrário para afastá-la. Logo, não é uma presunção absoluta ("juris et iuris").
     • Essa presunção também abarca os atos praticados pela AP sob o regime de direito privado.
     • Se aplica a todos os poderes - executivo, legislativo e judiciário.
     • Se aplica a todas as espécies de AA.
   • Autoexecutoriedade
     • O AA assim que praticado, já pode ser imediatamente executado e seu objeto imediatamente alcançado. O ato, por si só, é capaz de gerar direitos e obrigações, submetendo todos aqueles que estão sob sua incidência, independetemente de prévia autorização do PJ.
   • Tipicidade
     • Em regra, os AA estão tipificados em lei, ou seja, previstos de forma prévia na lei.
   • Exigibilidade*
     • A partir do momento que se tem um AA é editado em conformidade com a lei, o seu cumprimento pode ser exigido pela Administração Pública.
     • Parte da doutrina este atributo é explicado dentro da "imperatividade".
   • Imperatividade ou Coercitividade
     • Os AA são obrigatórios/cogentes para todos aqueles que se encontram sob o seu âmbito de incidência.
     • Em regra, os AA são dotados de imperatividade.
       • Exceções: (a) atos de gestão, (b) ato negociais (ex. permissão, concessão), (c) atos atos enunciativos (ex. parecer, certidão, etc.).
         • Dica: GE-N-E
     • A AP utiliza de meios indiretos (e não diretos) para obrigar o particular a realizar o AA. Ex. multa.
     • Parte da doutrina chama de "poder extroverso" ou "força cogente".

10. Motivo

    • Motivo - circunstâncias de fato e de direito para a prática do AA. Motivação - é a exteriorização escrita do motivo. 
    • Motivo (ou causa) é um dos elementos integrantes (requisito de existência) do AA.
    • Motivo é a situação de direito ou de fato que determina ou autoriza a realização do AA, ou seja, que serve de fundamento para a prática do AA. Ex. licença paternidade - o motivo é o nascimento do filho.
      • Situação de direito é aquela descrita na lei.
      • Situação de fato é o conjunto de circunstância que levam a a AP a realizar o AA.
    • O motivo, em regra, é elemento obrigatório do AA, essencial, ou seja, o AA sem motivo ou com motivo inexistente ou falso, é totalmente NULO.
      • Exceção: cargos comissionados - a exoneração de cargos de livre nomeação não é necessária, para a validade do ato, a enunciação dos motivos de fato pelo administrador. São cargos de livre nomeação e exoneração do gestor público.
        • Todavia, se o administrador declarar o motivo, a demissão fica vinculada aos motivos apresentados.
    • O motivo não se confunde com "motivação".
      • A motivação é a EXTERIORIZAÇÃO POR ESCRITO das razões que levaram à pratica do AA. Logo, o AA precisa de motivo, mas não de motivação.
    • Teoria dos Motivos Determinantes
      • Pela Teoria dos Motivos Determinantes, a validade do AA está vinculada à existência e à veracidade dos motivos apontados como fundamentos para a sua adoção, a sujeitar o ente público aos seus termos.
        • Se um AA é realizado com motivo de FATO INEXISTENTE ou FATO FALSO, mesmo que exista motivação, ele é considerado ILÍCITO com base na teoria dos motivos determinantes.
      • Aplica-se tanto a AA vinculados como a AA discricionários.
    • A Lei do Processo Administrativo afirma que certos atos SEMPRE dependem de motivação, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos (art. 50).
      • Negar, afetar ou limitar direitos ou interesses.
      • Impor ou agravar deveres, obrigações ou sanções
      • Decidir processo administrativo de seleção pública.
      • Dispensar ou declarar a inexigibilidade de licitação.
      • Decidir recurso administrativo.
      • Decorrer de exame de ofício.
      • Deixar de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;
      • Importar anulação, revogação, suspender ou convalidar ato administrativo.
      • A motivação deve ser EXPLÍCITA, CLARA e CONGRUENTE, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato.

11. Classificação dos AA

    • Ato nulo
      • É o AA que possui uma ilegalidade da qual não é possível convalidação.
    • Ato anulável
      • É o AA que possui um ilegalidade da qual é possível convalidação.
    • Ato inexistente
      • É o AA que apresentam vícios dotados de maior gravidade que afetam a sua própria existência. Ex. superior determina que subordinado torture alguém.

12. Forma

    • A forma é elemento ESSENCIAL do AA.
    • O desrespeito a forma ADMITE CONVALIDAÇÃO do AA, desde que não traga prejuízo a terceiro ou violação ao interesse público.
      • A convalidação da forma não pode trazer prejuízos a terceiros.
      • A convalidação da forma não pode violar o IP.
      • Se o ato for convalidado seus efeitos serão RETROATIVOS a origem (ex tunc).
    • A forma decorre do PRINCÍPIO DA SOLENIDADE, que pode ser manifestado de forma escrita, gestos e até sinais sonoros.
    • Diversamente do que se passa no direito privado, onde vigora o princípio da liberdade das formas, no Direito Público (DA) a regra é a SOLENIDADE DAS FORMAS.

13. Competência

    • Em regra, a competência de um AA é irrenunciável.
      • Exceções: (a) delegação, (b) avocação.
    • Delegação
      • Em regra, um órgão administrativo e seu titular PODERÃO DELEGAR "parte" da sua competência a outros órgãos ou titulares, AINDA QUE estes NÃO LHE SEJAM hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial
        • Tal regra TAMBÉM SE APICA à delegação de competência dos ÓRGÃOS COLEGIADOS aos respectivos presidentes.
        • Exceção: A lei prevê impedimento legal.
      • Não pode ser objeto de delegação
        • Editar atos normativos
        • Decisão de recursos administrativos
        • Matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
      • O ato de delegar e de sua revogação devem ser PUBLICADOS em meio OFICIAL.
      • O ato de delegação deve ser PORMENORIZADO, devendo conter (a) as matérias e poderes transferidos, (b) os limites da atuação do delegado, (c) a duração e (d) os objetivos da delegação e (f) o recurso cabível, podendo conter ressalva de exercício da atribuição delegada.
        • Logo, não é possível delegação de forma genérica e vaga.
      • O ato de delegação pode ser REVOGADO a QUALQUER TEMPOpela autoridade delegante.
      • As decisões tomadas por delegação deverá constar de forma EXPLÍCITA a natureza deste ato.
      • As decisões tomadas por delegação são consideradas realizadas pelo agente DELEGADO (e não pelo agente delegante).
        • Súmula 510, STF: Praticado o ato por autoridade, no exercício de competência delegada, contra ela cabe o mandado de segurança ou a medida judicial.
      • A delegação NÃO É AUTOMÁTICA, devendo ser justificada e seu ato publicado em meios oficiais.
    • Avocação
      • Consiste na RETOMADA de competências ou atribuições de agentes subordinados.
      • A avocação deve ser feita de forma EXCEPCIONAL, e por motivos RELEVANTES devidamente JUSTIFICADOS.
      • A avocação é TEMPORÁRIA e sempre de Órgão de hierarquia superior para de menor hierarquia.
      • Não é possível a avocação de órgão inferior de atribuições de órgãos superiores.
    • Se a matéria não possui previsão de competência específica, o processo administrativo deverá ser iniciado perante a autoridade de MENOR GRAU HIERÁRQUICO hierárquico para decidir.
    • Os órgãos e entidades administrativas divulgarão publicamente os locais das respectivas SEDES e, quando conveniente, a unidade fundacional competente em matéria de interesse especial.
    • Os vícios na competência podem ser CONVALIDADOS, desde que não seja competência exclusiva ou competência em razão da matéria.
      • Se o ato for convalidado seus efeitos serão RETROATIVOS a origem (ex tunc).

14. Classificação dos AA

    • Ato composto
      • São aqueles que resulta da manifestação de 02 (dois) ou mais órgãos, em que a vontade de um é "instrumento" em relação a de outro, que edita o ato principal.
      • São os que decorrem da prática de dois atos 2 atos geralmente decorrendo do mesmo órgão ou de dois ou mais órgãos em patamar de "desigualdade", devendo o segundo ato seguir o primeiro.
      • No ato composto temos a vontade de um órgão com homologação de outro órgão. Logo, temos uma manifestação de vontade (ato principal) e outra manifestação de vontade que apenas "ratifica" o AA inicial (ato acessório). O ato acessório é apenas complementar/instrumental do ato principal.
      • Ex. homologação de atestado, arquivamento do IP após o PCA.
    • Ato complexo
      • São aqueles que dependem da manifestação de vontade de 02 (dois) ou mais agentes ou órgãos, sendo que cada manifestação é dotada de "autonomia e conteúdo próprios", cuja vontade se funde para formar 01 (um) ato único, sendo tais órgãos colegiados ou singulares.
      • Ex. concessão de aposentadoria.
    • Ato simples
      • São aqueles praticados pela vontade de um único órgão ou agente público singular ou colegiado.
      • Ex. manifestação do Conselho da República, decisões do TCU, despacho do chefe da seção, etc.

15. Formas de extinção do AA

    • Extinção Natural do AA
      • O AA cumpre todos os efeitos para o qual foi gerado.
    • Extinção Subjetiva do AA
      • O sujeito ou beneficiário do AA deixa de existir.
    • Extinção Objetiva do AA
      • O objeto do AA deixa de existir.

16. Publicidade do AA

    • Os AA gerais que produzirão efeitos externos ou os atos que impliquem ônus para o patrimônio público devem ser PUBLICADOS em ÓRGÃOS OFICIAIS, a exemplo do Diário Oficial da União ou dos estados, para terem eficácia (produção de efeitos jurídicos).
    • Regra
      • Publicidade
    • Exceções
      • Segurança da sociedade e do Estado.
      • Intimidade, honra e imagem das pessoas
    • A publicidade do AA é condição de VALIDADE, pois trata-se de violação a princípio constitucional do DA.
      • De outro lado, a "publicação" do AA é condição de EFICÁCIA do AA, pois somente a partir deste é que gera obrigações a terceiros.

17. Classificação dos AA

    • Ato enunciativos
      • São AA pelos quais a AP atesta ou certifica um fato pré-existente ou emite uma opinião.
      • Ex. atestados, certidões e pareceres.
      • Os atos enunciativos NÃO PODEM SER REVOGADOS por motivos de oportunidade e conveniência, uma vez que são apenas a enunciação de um fato ou opinião, logo, não são uma manifestação de vontade que possa posteriormente ser alterada e revogada.
      • Os atos enunciativos NÃO SÃO dotados de imperatividade.
    • Atos de Império
      • são aqueles que a Administração impõe coercitivamente aos administrados
      • Tais atos não são de obediência facultativa pelo particular
      • São praticados pela Administração ex officio, ou seja, sem que hajam sido requeridos ou solicitados pelo administrado
      • Ex. desapropriação, de interdição de atividade, de apreensão de mercadorias
      • São impostos unilateral e coercitivamente ao particular, independentemente de autorização judicial, e regidos por um direito especial, exorbitante do direito comum, porque os particulares não podem praticar atos semelhantes.
    • Atos de gestão
      • São aqueles em que a Administração pratica sem usar de sua supremacia sobre os administrados, dessa forma atua em situação de igualdade com os particulares.

18. Coisa julgada no âmbito administrativo

    • No DA brasileiro nenhuma relação jurídica faz coisa julgada material no âmbito administrativo, já que no Brasil vigora o sistema de jurisdição única (sistema inglês).

19. Classificação do AA

    • AA perfeito
      • É o AA em que todas as etapas do seu processo de formação foram concluídas.
      • AA perfeito não se confunde com "ato válido", pois o AA pode estar concluído no seu processo de formação, mas não estar de acordo as leis.
    • AA imperfeito
      • É o AA em que todas as etapas do seu processo de formação ainda não foram concluídas.
      • O ato imperfeito, rigorosamente, não existe como ato administrativo.
      • Ex. AA sem assinatura ou não publicado.
      • Os AA imperfeitos, por não existirem e não produzir efeitos, são espécies de AA ineficazes, ou seja, não podem mais produzir efeitos.
    • AA eficaz
      • É o AA que já está disponível para a produção de seus efeitos imediatos e não depende de evento posterior para a produção de efeitos.
      • O ato eficaz pode produzir efeitos, mesmo sendo um ato inválido, uma vez que ainda não foi assim declarado.
    • AA pendente
      • É o AA que embora perfeito, está sujeito a condição (evento futuro e incerto) ou termo (evento futuro e certo) para que comece a produzir efeitos.
      • O ato pendente é sempre um AA perfeito, completamente formado, mas que só poderá iniciar seus efeitos quando ocorrer o evento futuro.
    • AA consumado ou exaurido
      • É o AA que já produziu todos os efeitos que estava apto a produzir.
      • Por ter produzidos seus efeitos, os AA consumados são espécies de AA ineficazes, ou seja, não podem mais produzir efeitos.
    • AA ineficaz
      • É qualquer AA que não tenha possibilidade efetiva de produzir efeitos
      • Os AA consumados e imperfeitos são exemplos de AA ineficazes.

20. Classificação dos AA

    • AAP pelo critério objetivo (material ou funcional)
      • AA é é o que ditam os órgãos administrativos. Logo, ficam incluídos todos os atos da AP pelo só fato de serem emanados de órgãos administrativos. Ex. atos normativos do Executivo, atos materiais,atos enunciativos, os contratos.
      • Ficam excluídos os atos provenientes dos órgãos legislativo e judicial, ainda que tenham a mesma natureza daqueles.
    • AAP pelo critério subjetivo (formal ou orgânico)
      • AA é é somente aquele praticado no exercício concreto da função administrativa, seja ele editado pelos órgãos administrativos ou pelos órgãos judiciais e legislativos.