NEW

Seite 1

Capítulo 9

La implementación de las políticas públicas

El análisis de la implementación de las políticas públicas es probablemente el que mejor refleja la complejidad y riqueza de matices de las mismas. En esta etapa, es esencial analizar la interacción entre actores a fin de comprender el buen o mal funcionamiento de una política pública en la práctica. Veremos aquí:

9.1. Definición de la implementación

Es el conjunto de decisiones y acciones:

que son llevadas a cabo por actores públicos, paraestatales y privados que forman parte del Acuerdo de actuación Político-Administrativo (APA).

que están enmarcadas por un Programa de actuación Político-Administrativo que regula las reglas institucionales específicas a la política en cuestión.

que se realizan con la intención de crear, influenciar o controlar:

La constitución de una «red de acción pública» que estructure los contactos entre la administración formalmente competente (APA), los servicios administrativos implicados, los grupos-objetivo, los beneficiarios finales y los terceros.

La concepción de una «estrategia de implementación» bajo la forma de planes de acción que tengan en cuenta los análisis actualizados del problema político a resolver.

Las decisiones y acciones concretas, ya sean generales o individuales, que se destinan directamente a los grupos-objetivo.

Los tres tipos de actividades permiten analizar el contenido sustantivo e institucional de la implementación de una acción pública. De esta manera se toman en cuenta:

El proceso de implementación sólo se da por terminado tras la producción de decisiones y acciones directamente destinadas a los grupos-objetivo identificados (outputs); los que sirven como punto de partida para evaluar la conformidad de la implementación con el contenido sustantivo del PPA.

El PPA es sólo un marco de referencia; pues no puede reemplazar o predeterminar en su totalidad la implementación.

9.2. Teoría «clásica» de la implementación y evoluciones recientes

La investigación «clásica» en el ámbito de la implementación ha partido del llamado «déficit de implementación» que compara, por un lado, los productos y los efectos reales de una política pública (outputs e impactos/outcomes) y, por el otro, los elementos sustantivos previstos en los Programas de actuación Político-Administrativos.

Los estudios empíricos han tratado de explicar, de una manera más precisa, la calidad de los productos y de los efectos de las políticas públicas utilizando cuatro dimensiones:

La «estructura de los programas» a implementar (Programa de actuación Político-Administrativo según nuestra terminología).

La noción de estructura de un programa no se limita a los simples contenidos sustantivos de las políticas públicas. Por el contrario, las primeras investigaciones se esforzaron en caracterizar las diferentes posibilidades que existen para expresar la intención del legislador.

El «sistema administrativo de la implementación» (Acuerdo de actuación Político-Administrativo según nuestra terminología):

Se subrayó la necesidad de concebir las organizaciones administrativas como conjuntos de actores participantes en una red de interacciones que incluye otros actores e instituciones (interorganizational or intergovernmental networks).

El peso económico, político y social de los grupos-objetivo:

La capacidad de un ciudadano para ejercer influencia en relación con una intervención estatal que le va a afectar varía según la composición del tejido socioeconómico, político y cultural en el que se integra esa determinada persona.

Las variables denominadas «de situación»:

Tienen asimismo influencia sobre la posición de los grupos-objetivo frente a la intervención pública y pueden ampliar o reducir su margen de maniobra durante las negociaciones propias de la fase de implementación.

Estos cuatro grupos de factores entendemos afectan la calidad de las prestaciones de las políticas públicas, y por tanto las incorporaremos en nuestro análisis.

La definición de implementación que aquí proponemos, incorpora esta crítica cuando entiende que los PPA establecen básicamente un marco de juego, pero no marcan rígidamente un proceso.

Del concepto «implementación» al de «implementation game»: Tras analizar de manera diacrónica diversos procesos de implementación, Bar- dach propuso reorientar de manera general la investigación en este campo. Anticipándose a las críticas acerca del carácter «demasiado gubernamental» del modelo top-down, Bardach, en su obra The implementation game.

Este enfoque, conduce pues a relativizar la imagen «ideal-típica» de la implementación como proceso fundado en la intención de los actores de «ejecutar» determinado contenido sustantivo de un PPA, de manera más o menos mecánica o impersonal. Asimismo, ello obliga a reconsiderar la concepción de la programación y de la implementación como dos etapas claramente diferenciadas y a cuestionar la «supremacía legítima» de los actores públicos sobre los actores privados, tanto económicos como sociales.

9.3. Planes de acción (Producto 4)

Es el conjunto de decisiones consideradas como necesarias para la producción coordinada y puntual de productos, servicios o prestaciones administrativas (outputs) y que, en determinadas circunstancias, pueden haberse parcialmente establecido de antemano por el PPA.

Un gran número de leyes federales en Suiza, de leyes de las Cortes Generales en España o leyes de la Asamblea Nacional en Francia, así como las intervenciones financieras de la Unión Europea en el ámbito de los fondos estructurales, exigen a los niveles subestatales, tales como las regiones o los gobiernos locales, que elaboren planes o programas a fin de poder optar al otorgamiento de subvenciones.

Tal es el caso en el ámbito del desarrollo económico (por ejemplo, la elaboración, por parte de las regiones, de un plan de desarrollo en el marco de la política europea de apoyo a este tipo de esferas territoriales).

El análisis de estos ejercicios de planificación permite distinguir los planes de acción de otros actos intermedios de implementación.

Todos estos trabajos de planificación que tradicionalmente encontramos en las políticas infraestructurales o de desarrollo urbano tienen en común el ser anteriores a la producción de actos finales de implementación.

La determinación de los ritmos mencionados puede llevarse a cabo desde una perspectiva funcional (de acuerdo al tipo de actividades que se someten a una intervención estatal), temporal (en función del corto, mediano o largo plazos), espacial (conforme a zonas geográficas) o social (según las fronteras de los grupos socioeconómicos considerados).

Es necesario subrayar que, en ocasiones, los planes de acción no surgen del interior de la administración pública. En efecto, si bien fijan las prioridades de acción, no por ello son jurídicamente obligatorios en la forma en que se ponen en práctica las intervenciones estatales en la sociedad civil.

En este sentido, los planes de acción permiten a los actores públicos manejar a su manera la implementación de la política pública en cuestión sin por ello tener obligaciones jurídicas respecto a los actores privados a los que se destina la política.

Sin embargo, en la actualidad constatamos, particularmente en Francia y en contados casos en España, una tendencia a introducir actividades de planificación abiertas a los grupos-objetivo, a los beneficiarios finales y a los grupos terceros.

El gráfico 19 presenta de manera esquemática la lógica discriminatoria de todo plan de acción. Particularmente, muestra que un plan de acción determina prioridades para la implementación y que, en consecuencia, generalmente no permite cubrir todo el conjunto del campo de aplicación de los objetivos sustantivos del PPA, lo que lleva en la práctica a déficits de implementación de alguna manera previstos y legitimados.

Los planes de acción deben basarse en conocimientos suficientes acerca de la evolución temporal de las actividades de implementación a fin de garantizar la utilización eficiente de los recursos administrativos.

En efecto, el interrogante que se nos plantea es cómo puede el Estado, a través de la inversión en determinados medios, alcanzar la mayor eficiencia en la asignación de recursos para la solución del problema.

Así, en primer lugar, han de identificarse los grupos-objetivo cuyo cambio de comportamiento verdaderamente contribuye a resolver el problema público.

En segundo lugar, hay que examinar qué grupo-objetivo manifiesta la mayor disponibilidad a cambiar su conducta (por ejemplo, los sectores en los que de todas maneras tiene lugar un nuevo ciclo de inversiones, o ios grupos- objetivo que pueden soportar económicamente un cambio en su conducta).

En una tercera etapa, es necesario distinguir para qué grupo-objetivo la relación costes administrativos de una intervención versus efectos esperados de la misma, es relativamente la más baja.

A fin de facilitar y sistematizar el estudio empírico de los planes de acción, es recomendable tener en cuenta los cuatro elementos operacionales:

a) Planes de acción explícitos (incluso formales) o implícitos

Un plan de acción generalmente reviste la forma de un documento interno que no establece una relación jurídica entre las autoridades político-administrativas y los grupos-objetivo (los cuales, en consecuencia, no gozan a través de este medio de nuevos derechos subjetivos).

b) Grado de apertura. Planes de acción abiertos o cerrados

Al grado de formalidad podemos agregarle el grado de apertura de la actividad de planificación. El establecimiento de prioridades entre diferentes espacios o grupos sociales puede ser objeto de actividad interna por parte de un solo actor o bien, por el contrario, estar abierto al conjunto de los actores públicos implicados e incluso a los grupos-objetivo, beneficiarios finales y grupos terciarios.

c) Grado de discriminación. Planes de acción «embudo» versus planes «regadera»

Por definición, un plan de acción debe fijar prioridades y, en consecuencia, ser discriminatorio. Sin embargo, su grado de discriminación respecto a las dimensiones temporal, geográfica y social puede ser más o menos elevado.

d) Planes de acción con menor o mayor (re)estructuración del APA

Tiene como primer objetivo concretar el alcance del contenido sustantivo del PPA de la política pública en cuestión. Para hacerlo, debe proceder a una definición precisa de los actores participantes en el APA de su implementación.

e) Nivel de claridad en la afectación de recursos

La elaboración de los planes de acción se basa en reflexiones estratégicas acerca de la eficacia y la eficiencia de la política pública. Teóricamente, se trata de invertir los recursos administrativos explotables o de reciente asignación (por ejemplo, un presupuesto extraordinario y personal suplementario) de forma que permita resolver la mayor parte del problema.

9.4. Los actos de implementación (Producto 5)

Definimos los actos formales de implementación (outputs) de una política pública como el conjunto de productos finales de los procesos político-administrativos que, como resultado de su implementación, se destinan de manera individual a las personas que forman parte de los grupos-objetivo previstos.

Los actos de implementación se caracterizan por crear una relación directa y específica (sobre todo en el caso de los actos formales y de naturaleza jurídica) entre las personas que constituyen los grupos-objetivo de la política pública y las instancias públicas a cargo de la implementación de la misma.

Para elaborar la implementación de una determinada política pública, se considera las siguientes dimensiones:

a) El perímetro de los actos de implementación finales (=existencia)

Establece un nexo directo entre las prioridades que fija el Plan de acción y los actos realmente producidos, incorporando las dimensiones de espacio y tiempo, comparándolas con lo que eran las previsiones del plan de acción.

b) Outputs con mayor o menor contenido institucional

Tal como el PPA o el PA, el acto formal de implementación (output) puede contener, fuera de su aspecto sustantivo («¿cómo resolver el problema?»), elementos más o menos importantes de carácter institucional («¿qué actores, en base a qué reglas del juego y con qué recursos se supone contribuirán a la solución del problema?»).

c) Actos formales o informales

Una vez que los outputs efectivamente producidos se han identificado y organizado en perfiles, el estudio empírico deberá explicitar el grado de formalidad jurídica de tales actividades administrativas.

d) Actos intermedios y finales

Señalamos que ciertos actos sólo tienen un carácter intermedio (actos internos a la administración, que no se destinan aun a los grupos-objetivo; actos generales y concretos -por ejemplo un plan director de desarrollo urbano- que requieren aun de una individualización o concreción posterior para realmente operacionalizar una política pública).

e) Coherencia del contenido de los actos finales de una política pública

Es pertinente analizar en qué medida las diferentes acciones generadas en el interior de una sola política pública resultan coherentes y se refuerzan mutuamente.

f) Coordinación con los actos de otras políticas públicas

Un nivel insuficiente de coordinación durante la implementación obstaculizará la inducción del cambio de conducta que se espera obtener de parte de los grupos-objetivo.

9.5. Procesos: actores, recursos e instituciones movilizadas

Esta metodología busca situar cada tipo de actor en su entorno social e identificar las fuerzas políticas, sociales y económicas a las que está expuesto, así como la intensidad de las relaciones que se crean entre los diferentes actores en función de sus intereses y recursos respectivos.

Principales relaciones y coaliciones posibles entre los actores y su influencia sobre los productos y efectos de la política pública:

1) De las relaciones bilaterales entre la administración y los grupos-objetivo a la inclusión de las otras partes involucradas

La densidad de relaciones entre la administración a cargo de la implementación y los grupos-objetivo proviene simplemente del hecho de que los actos de implementación se destinan a las diferentes personas físicas y jurídicas cuya conducta debe modificarse.

2) Las relaciones de poder en el interior de los grupos-objetivo: competencia y autovigilancia

Se ha apuntado que uno de los límites de las perspectivas neomarxista, sistémica o neocorporativista consiste en que con frecuencia ven a los grupos-objetivo como un conjunto homogéneo cuyos miembros están motivados por intereses idénticos.

3) Relaciones conflictivas entre los grupos-objetivo y los beneficiarios finales: del conflicto arbitrado por el Estado a las soluciones contractuales

En la mayor parte de las políticas públicas, los grupos-objetivo no son simultáneamente los beneficiarios finales (existe una excepción a este principio cuando los poderes públicos intervienen para proteger a las personas de los efectos negativos de sus propias conductas).

4) Apoyo de los afectados a los grupos-objetivo y de los beneficiados a los beneficiarios finales

Es necesario incluir en el análisis los actores a los que la implementación de la política pública impacta de manera indirecta.

5) Apoyo de los beneficiados y oposición de los afectados respecto a los actores públicos

El apoyo o la oposición de los terceros beneficiados y afectados no se limita a los actores sociales; ya que se observa con frecuencia contactos directos entre éstos y los actores públicos del APA, así como también con otros actores político-administrativos a los que tienen fácil acceso y de quienes esperan intervengan con firmeza ante los actores del APA.

6) Oportunidades y obstáculos derivados de las variables de situación y estructurales

La posición de los grupos-objetivo puede modificarse sensiblemente a causa de eventos coyunturales (o variables de situación) que intervienen repentinamente y que están fuera de todo control por parte de los actores públicos o privados involucrados en la implementación de una política pública.