Las etapas de las políticas públicas

Desde que nace la idea de una política pública hasta cuando ésta cumple con todos sus beneficios o resultados, sigue un ciclo o fases que deben ser abordadas de manera sistémica e integral.
1. Estas fases, dentro de lo que podría denominarse programa de acción gubernamental u hoja de ruta de la política pública, no pueden llevarse a cabo de modo articulado y reflexivo mientras no exista, como prerrequisito básico, una agenda política que permita superar cuatro obstáculos centrales: de contexto, de contenido, de actores y de procesos.
  1. Los obstáculos de contexto se relacionan, entre otros, con los factores estructurales vinculados al financiamiento/presupuesto de las políticas; con la relación entre el centro y la periferia; con el consenso/disenso sobre las prioridades; con la concertación/negociación de actores y con la participación/comunicación entre actores.
  2. Los obstáculos de contenido atañen al discurso mismo de la política, a su retórica, a la pertinencia de sus programas estratégicos, a su lenguaje e ideología implícita, y a las respuestas que conlleva, como solución a los problemas centrales del desarrollo.
  3. Los obstáculos de actores se asocian con la “objetividad” o “neutralidad” con que la política aborde a los actores estratégicos; con la confianza, motivación y percepción que los actores puedan tener sobre la política; con los puentes de diálogo entre lo público y lo privado; y con la forma como se articulen las redes de relaciones de actores interdependientes a favor de la política.
  4. Los obstáculos de proceso se refieren a la forma como se lleva a cabo la política, es decir, a la forma como se institucionaliza el proceso de interacción; al tipo de canales de interacción/comunicación entre sectores, regiones y niveles; al tránsito del centro a la periferia y su retroalimentación; al seguimiento y la evaluación de la política; y a su cronograma de acción, con sentido de propiedad por parte de los beneficiarios.
  5. Una vez establecida la agenda política alrededor de los cuatro obstáculos centrales mencionados, el ciclo de la política en la praxis se sintetiza también en cuatro grandes fases: de diseño o esquema, de negociación o concertación, de ejecución o realización, y de seguimiento y evaluación
    1. Primera Fase: Diseño y Contenido: ¿qué conlleva?
      1. El diseño de las políticas públicas que efectivamente contribuyen al bienestar de las personas, está fundamentado en diagnósticos acertados y contenidos creíbles. Por estas razones, en esta etapa inicial se plantean las ideas centrales sobre la visión de la política, sus fines y propósitos, y se delimitan los alcances, los instrumentos, los actores, las restricciones financieras, las metas a lograr y un bosquejo sobre el cronograma a seguir.
      2. Desde el punto de vista teórico, el diseño de la política se fundamenta en algunas disquisiciones sobre la elección pública (public choice), donde las vertientes no dejan de ser controvertibles. De un lado están quienes propugnan que las políticas estén diseñadas por un grupo pequeño de personas cultas, juiciosas, preparadas y bien intencionadas que buscan ante todo el bienestar común y la maximización del bienestar social.11Un segundo grupo contra argumenta diciendo que los diseñadores de la política pública (gobiernos y políticos) están guiados por sus propios intereses, por encima incluso del interés público; así, sus orientaciones, en el momento de tomar decisiones, son ante todo partidistas y tienen como referente el apoyo electoral.
      3. Con base en dichos antecedentes, el diseño o contenido de la política, además de las “ideas fuerza”, debería dar luces o respuestas a una serie de preguntas que en caso de estar bien planteadas desde un comienzo, facilitarían su diseño, la toma de decisiones y la coordinación general de la misma. Estas preguntas podrían formularse de la siguiente forma: •¿Cuál es el problema o problemas centrales de la política?•¿En qué grupos o áreas se focaliza o localiza?•¿A quién se va a beneficiar?•¿Cómo se van a entregar los bienes y servicios?•¿Cuánto cuesta la solución o los programas?•¿En qué tiempo se entregan los bienes y servicios?•¿Con quién se va a llevar a cabo la política? •¿Cuál es el esquema institucional ideal de la política?•¿Qué instrumentos se emplearán?•¿Qué tipo de incentivos se usarán?•¿Cómo se supervisará la política (seguimiento y evaluación)? •¿Qué roles y responsabilidades cumplen los actores principales?
      4. Además de estas preguntas se hace mención a las siguientes, referidas a los actores implicados en los procesos de formulación de políticas (BID, 2006).•¿Quiénes son los actores clave que participan en estos procesos?•¿Cuáles son sus facultades y funciones?•¿Cuáles son sus preferencias, incentivos y capacidades?•¿Cuáles son sus horizontes temporales?•¿En qué escenarios interactúan y cuáles son las características de los mismos?•¿Cómo son los intercambios o transacciones que emprenden?•¿Cómo se toman las decisiones y cómo interactúan los individuos?
      5. Un programa o política se considera exitosa cuando se ponen en movimiento procesos causales que conducen a un efecto deseado. Se considera una teoría no exitosa o fallida, cuando se ponen en movimiento procesos causales que no condujeron a un efecto deseado. A su vez, se considera un programa no exitoso o fallido cuando no se pusieron en movimiento procesos causales que habrían conducido a un efecto deseado. En otras palabras, un programa o política fallida refleja el fracaso de no poner en práctica actividades y acciones que en su momento, de haberlas llevado a cabo, habrían podido ser la causa de efectos deseados o programados y estos, a su vez, la causa de nuevos efectos (Weiss, 1999).
      6. El enfoque metodológico de causa-efecto permite ordenar y articular las piezas dándole precisión y coherencia a la política pública alrededor de sus cuatro elementos primordiales: a) las autoridades, los partidos y los poderes del Estado que actúan como agentes principales; b) unos fines u objetivos, cuyos logros es lo que persigue alcanzar la política; c)las acciones específicas que de manera deliberada ejecuta el gobierno; y, d) los instrumentos o herramientas que maneja y manipula el Estado para alcanzar los objetivos estipulados en la política. El objetivo funciona como criterio de evaluación mediante el cual sabemos si el re-sultado satisface o no tal criterio, o si cumple con las metas (eficacia), y si éste se ha logrado al mínimo costo
      7. Relación entre fines y medios: ¿qué implica?
        Respecto a la relación entre fines y medios, la discusión metodológica también es amplia. La misión principal de la política económica consiste en la manipulación deliberada de cierto número de medios con el objeto de alcanzar ciertos fines (Tinbergen, 1961). En este sentido, la política económica podría considerarse como la contrapartida normativa de la teoría económica, rechazando la separación entre fines, medios e instrumentos y alejándose de la posición “neutralista” para aproximarse a una perspectiva más “pluralista”, donde todos se encuentran mutuamente interrelacionados formando una estructura común, y donde variaciones en unos generan alteraciones en otros. Sin embargo, al tener en cuenta las dimensiones o criterios espacio-temporales, el nivel de agregación, el criterio doctrinal y la profundidad de la intervención, se puede hablar de un sinnúmero de clasificaciones para fines y medios (largo plazo, coyunturales, específicos, generales, estructurales, entre otros
      8. Aspectos Estratégicos y Operativos: ¿cuáles son y cómo interactúan?
        Imaginemos dos secuencias complementarias e interrelacionadas de aspectos: por un lado tenemos los sustantivos, que hacen relación con la definición de los objetivos de la política, las metas que se desean alcanzar, los recursos disponibles para lograr las metas, los programas estratégicos que la conforman y la forma de llevarlos a cabo, a partir del esquema institucional existente o propuesto.
        Y por otro lado están los aspectos de carácter operativo, más específicos y puntuales, que tienen que ver con la identificación de los problemas concretos que la política desea solucionar, los beneficiarios, los actores protagónicos con sus funciones y responsabilidades, la desagregación del presupuesto en programas y proyectos concretos, la especificación de la arquitectura institucional que respaldará a la política desde un comienzo, el sistema de indicadores para su evaluación y seguimiento, y las instancias de comunicación o de coordinación tanto interministerial como interregional.
        Al final las dos secuencias coinciden o convergen para cerrar el proceso con todos sus detalles. No puede haber divorcio o separación entre las dos cadenas por cuando lo que se busca es el máximo de correlación entre la fase de diseño y su ejecución, entre el discurso y su puesta en práctica. Con este trabajo en paralelo se dimensiona mejor el esfuerzo para lograr las metas y se avanza en cuantificar y poner en escena los prerrequisitos para hacerlas realidad. Cabe aclarar que dicho proceso de secuencias complementarias no es mecánico ni estricto o matemático. Como todo método resultará útil y factible de acuerdo con las circunstancias de coordinación entre los actores estratégicos, sus compromisos y percepciones sobre la política y, sobre todo, dependerá de la institucionalidad existente, con toda la gama de redes de relaciones interdependientes entre lo público y lo privado.
        La gestión de la política pública conlleva la complementariedad de acciones en los siguientes planos: ideológico-político; conceptual-metodológico; teórico- práctico y estratégico-operacional.
        Para enfatizar la importancia del orden de prioridades de las políticas públicas dentro de un balanceado enfoque estratégico-operativo, la Comisión de Expertos de Alto Nivel reunida en Costa Rica en el marco de la Consulta de San José (octubre de 2007), evalúo los costos y beneficios de las posibles respuestas a los diez retos más grandes que enfrentan los países latinoamericanos, con base en una treintena de propuestas de más de veinte reputados economistas-investigadores. La Consulta contó con el apoyo del Centro Copenhagen para el Consenso, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Incae Business School de Costa Rica. Los problemas abordados en la Consulta fueron identificados mediante una encuesta del BID a 1.800 especialistas y académicos de la región.
        El grupo de 9 especialistas subrayaron que la evaluación rigurosa de los programas y políticas públicas es crucial para no desperdiciar la inversión y para que ésta refleje las prioridades de la sociedad, además, como conclusión se mencionó que lo que realmente hace falta en Latinoamérica es un enfoque más estratégico en el diseño y creación de políticas.Además de las anteriores prioridades, el grupo de expertos recomendó investigaciones y acciones adicionales sobre los siguientes temas: prevención de la violencia doméstica, mejoras en la calidad de la educación y provisión de servicios de salud, infraestructura rural y servicios financieros para los pobres.
      9. Segunda Fase.Negociación y concertación: ¿para qué?
        la etapa de concertación con los principales actores en el plano nacional, regional y local es una de las más difíciles e importantes de realizar. Ésta incluye consultas, deliberaciones técnicas y políticas, debates abiertos con expertos, grupos de presión, sindicatos, empresarios, sociedad civil y comunidad en general, hasta terminar con la discusión y aprobación parlamentaria por parte del poder legislativo.
        Esta fase, con frecuencia, se cumple como un simple ejercicio de información o de difusión, pero en realidad debería constituirse en su validación y empoderamiento. La participación no puede ser puramente formal. Constituye esencialmente el aval y el respaldo de la ciudadanía a la política. La negociación de la política, con los actores estratégicos, le brinda respaldo y sostenibilidad. Sin concertación es difícil lograr consenso alrededor de los grandes lineamientos de la política. Con negociación se hace la política pública.
        En el marco del enfoque constructivista se destacan varios momentos metodológicos sobre la negociación de las políticas públicas, donde prevalece la construcción de equipos de trabajo, la polémica constructiva, la interacción constructiva y la reflexión colectiva con los actores involucrados en la política o estrategia (Salazar et al., 2001). Estos momentos son:
        Negociación de los propósitos de la política: entre mayor sea el consenso, mayores serán las posibilidades de éxito. •Negociación del marco teórico de la política: entre mayor sea su aprobación, mayor será su respaldo. •Negociación de los contextos internos y externos de la política. •Negociación de los factores relevantes de la política con los actores protagónicos. •Negociación de las macro acciones para articular actores y los factores relevantes. Con frecuencia se definen primero, de manera independiente, las acciones para lograr un objetivo y después se piensa en los actores que han de participar en el desarrollo de las acciones -no de los objetivos-.•Negociación de la coherencia interna de la política (acciones-actores-factores) para que los pasos a seguir sean técnica, política, económica, institucional y éticamente pertinentes. •Negociación de implicaciones y consecuencias, y anticipación de necesidades futuras de la política. •Negociación de la implementación etc
        Durante la fase de negociación y concertación las condiciones para cooperar y ayudar con la política pueden ser del más variado orden. Sin embargo, las condiciones pueden ser más favorables o probables cuando los actores estratégicos tienen un horizonte temporal de largo plazo y alcanzan a percibir propósitos de Estado y no simplemente de partidos o de gobiernos de corta duración; cuando existen espacios institucionalizados con reglas claras y creíbles; cuando se dan pocos actores que puedan tener un impacto directo y decisivo en la formulación de las políticas -“tecnologías de agregación”- y, a la vez, instituciones que garanticen el cumplimiento y respeto de los acuerdos y los consensos -“tecnologías de compulsión”- como los partidos políticos, la burocracia, el poder ejecutivo, el poder judicial y el gabinete ministerial (Stein et al., 2007).
      10. Tercera Fase: Ejecución: ¿de qué depende?
        La ejecución de las políticas no está en función del documento o blue print. Depende en gran medida de la calidad de las instituciones que intervienen. El concepto de instituciones abarca no solo al funcionamiento de las instituciones del esquema jurídico-político-burocrático como tal (parlamento, poder judicial, partidos, poder ejecutivo, poder legislativo) sino, también, al conjunto de normas, reglas de juego, valores y principios que envuelven el comportamiento de la sociedad en su conjunto. Estas instituciones definen los roles de los actores, las normas de interacción y sus responsabilidades. En consecuencia, movilizan todo tipo de recursos, a favor o en contra, de la ejecución de las políticas. Por lo tanto, la ejecución de las políticas depende en últimas de la calidad de sus instituciones y de la forma como interactúan los actores más representativos en sus actividades.
    2. Cuarta Fase. Seguimiento y evaluación: ¿en qué consiste?
      1. Esta fase es tan importante como las anteriores por tres razones: primera, permite conocer de manera oportuna la marcha de las políticas mediante el uso de indicadores y, así, enmendar rumbos o hacer los cambios que correspondan; segunda, incorpora una rendición de cuentas sobre el cumplimiento de las metas en cuanto a cantidad, calidad, costo y cumplimiento del cronograma (tiempo); tercera, aporta al aprendizaje y mejoramiento sucesivo de la calidad de las políticas.
        La institucionalización de una cultura de seguimiento y de evaluación de las políticas públicas tiene que jugar un papel más activo dentro de la nueva Agenda de la Administración Pública. Para ello, la aplicación generalizada de técnicas y métodos de seguimiento y evaluación, el uso de las tecnologías de la información y la comunicación (TICs) para la toma de decisiones públicas, el abandono del “secretismo” en la gestión de las políticas, y los incentivos a la transparencia, serían prácticas recomendables para generar un balance positivo entre la experiencia, la representatividad y la responsabilidad.
        Aunque exista acuerdo sobre el seguimiento y la evaluación, el problema radica en cómo llevarla a cabo, con qué herramientas, con quién y en qué momento. ¿Qué limitaciones existen sobre los instrumentos? ¿Cómo incorporar los juicios evaluativos que surjan de las evaluaciones y cómo convertirlos en acciones concretas? Resolver estas preguntas no es fácil y requiere voluntad, marco normativo, entrenamiento, medios y respaldo institucional.
        la evaluación de las acciones de las instituciones se dificulta por tres razones adicionales: a) la amplitud y vaguedad con que se definen y se interpretan los objetivos en las política públicas; b) la relación compleja entre productos y resultados; y, c) la dificultad de comunicación o de relación transaccional con el beneficiario, debido a que muchos de los productos o servicios se proveen gratuitamente o con subsidios lo cual impide una adecuada valoración por parte de los beneficiarios (Guzmán, 2004). Sin embargo, la urgencia de mejorar los procesos de gestión y la calidad de las políticas públicas ha traído como consecuencia un gran auge de los desarrollos teóricos y prácticos sobre el seguimiento y la evaluación de los desempeños.
        El énfasis en los resultados o en el desempeño se fundamenta en la necesidad de entregar información sobre lo que las instituciones hacen y han hecho con los recursos que el Estado les entrega. De esta manera, el punto de atención cambia de los insumos a los resultados o de los insumos a los impactos de las acciones públicas. Esta transición no es fácil y toma tiempo por cuanto exige entrenamiento, desarrollos metodológicos, marco regulatorio, sistemas de información, métodos de reportes, evaluaciones externas, auditorías y ajustes institucionales.
        Todo ello con el propósito de ir eliminando gradualmente los controles de insumos o controles ex ante y pasar a una vinculación directa entre los recursos que se entregan y las unidades de desempeño concretas que se generan, utilizando para ello indicadores específicos. Los indicadores para el seguimiento y la evaluación de las políticas entregan información cualitativa y cuantitativa sobre los productos, expresados en función de los bienes y servicios que se conceden a la población.
        En la evaluación de las políticas no importa tanto el sistema de información gerencial del proyecto, ni el proceso de selección de personal, sino la calidad y cantidad de los bienes y servicios entregados, medidos en términos de impactos, resultados y productos, tales como número de atenciones e intervenciones médicas realizadas, número de casas sociales construidas, número de alumnos matriculados, número de empleos generados, o porcentaje alcanzado de las Metas del Milenio.
        Por lo tanto, la evaluación se centra en:i. Los impactos sobre los objetivos nacionales y sectoriales que la política se propone lograr o a los que pretende contribuir. ii. Los efectos o los cambios en las condiciones de vida de la gente, de las instituciones o del entorno para el desarrollo. iii. Los productos, los bienes o servicios que la política entrega a la población. iv. Los costos o implicaciones financieras de las acciones. Con base en ello se definen, en el seguimiento y la evaluación, indicadores de impacto o resultados finales, indicadores de efecto e indicadores de producto. Los indicadores de proce-sos son indicadores de actividades y generalmente se asocian a recursos presupuestarios.
        Todo lo anterior, sin descuidar la valoración y consideración de aspectos fundamentales sobre la pobreza y el desarrollo, tales como: el componente ético de las políticas, los códigos morales, las libertades humanas como fines y medios para el desarrollo, los valores de las personas, los aspectos culturales, la calidad de realización de las personas y la pobreza como privación de capacidades (Sen, 2001)
        Los componentes interdependientes y sistémicos del concepto “desarrollo humano y democracia” vienen dados por la complementariedad entre: •Capacidades básicas, representadas como combinaciones alternativas de funcionamientos que una persona puede hacer, ser o lograr, como tener buena educación o buena salud. También se reflejan en la participación política y social y en la práctica efectiva de derechos democráticos y políticos. Con el enfoque de capacidades lo que importa evaluar de las políticas es la habilidad real de las personas para alcanzar funcionamientos durante la vida. Este enfoque difiere bastante del enfoque utilitarista, del de riqueza o tenencia de bienes, como medidas de bienestar: “pobreza es la ausencia de una o más capacidades básicas que se necesitan para alcanzar un funcionamiento mínimo en la sociedad en que se vive”. Por ello, la pobreza se mide como privación de capacidades básicas, más que en relación con los niveles de ingreso.
        Libertades políticas, dadas por las posibilidades reales de los ciudadanos para elegir libremente a sus representantes y demandar políticas acordes con su situación socioeconómica. Este tipo de libertades contribuyen a dar incentivos y a suministrar información para solucionar necesidades económicas. Son importantes como papel instrumental para que los ciudadanos puedan identificar carencias, defender sus demandas y expresar problemas. De igual manera, las libertades políticas juegan un papel constructivo importante en el conocimiento y en la conceptualización de los problemas económicos. Todo ello posibilita una acción informada y responsable en el acto del reclamo y la participación frente a la sociedad organizada (Sen, 2001). Las Necesidades económicas básicas de salud, educación, vivienda y empleo, entendiendo a estas complementariedades y conexiones como dimensiones constructivas e instrumentales.
Elaboro: Aranzazu Ramirez Lima

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