Capítulo 10

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CAPÍTULO 10

EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD:

LA PROTECCIÓN FRENTE A LA REFORMA IMPLÍCITA

1. Tras el estudio del procedimiento que previó nuestro legislador constituyente para proteger a la Constitución de las pretensiones de cambiar sus contenidos por medio de la ley, procedimiento que, según se ha visto, consiste, esencialmente, en exigir para la aprobación de la reforma constitucional un alto grado de consenso parlamentario y, eventualmente, popular, pasaremos a continuación a analizar cómo afrontó la necesidad de proteger el propio procedimiento de reforma. Este último capítulo se centrará, así, en lo que, siendo precisos, habría que denominar la defensa de la defensa de la Consti-tución. Pues, ciertamente, y según dejábamos apuntado an-teriormente, la garantía que para cualquier Constitución supone la exigencia de una modificación expresa —sea o no sea, además, rígida— puede resultar, prácticamente, inoperante de no afirmarse, paralelamente, que toda reforma implícita—la que se produce, de facto, sin una manifestación expresa de la voluntad parlamentaria de cambiar la Constitución, y al margen, por lo tanto, de cualquier procedimiento de refor-ma— es inconstitucional. La inconstitucionalidad de las leyes contrarias a la Constitución, leyes que la modifican siempre implícitamente, con independencia de que sea ésa la intención expresa de quienes las aprueban, es así el corolario lógico, en buena lógica jurídica, de la afirmación de la superioridad de la Constitución sobre la ley y de su manifestación fundamental, que no es otra que la exigencia de un procedimiento expreso de reforma.

2. La experiencia constitucional norteamericana lo prueba con una contundencia que aunque, desgraciadamente, no es posible exponer aquí en la complejidad de su detalle, permite el entendimiento, por contraste, de la verdadera peculiaridad de la experiencia europea a este respecto. Los norteamericanos obtienen, en efecto, las consecuencias naturales de la afirmación constitucional fundamental de la superioridad de la Constitución sobre la ley que Hamilton expresaba en El Federalista con la claridad que se exponía en el capítulo anterior.

¿Qué conclusiones deriva el propio Hamilton de su afirmación de que «ninguna ley contraria a la Constitución puede ser válida»? Sencillamente, la de considerar inadmisible «la suposición de que la Constitución haya tenido la intención de facultar a los representantes del pueblo para sustituir su voluntad por la de sus constituyentes»: muy lejos de ello, la única opción sensata y racional es la de «suponer que los tribunales han sido concebidos como un cuerpo intermedio entre el pueblo y la legislatura, con la finalidad, entre otras, de mantener a aquélla dentro de los límites asignados a su autoridad». La superioridad de la Constitución sobre la ley conduce natural-mente, como, con precisión, afirma Hamilton, al control judicial de la constitucionalidad: «Las limitaciones al legislativo no pueden preservarse en la práctica por otra vía que la de los tribunales de justicia, cuyo deber será declarar nulas todas las le-ves contrarias al sentido manifiesto de la Constitución», insisti á el gran publicista norteamericano. Es cierto que el asentamiento histórico concreto de ese tipo de control — de la judicial review of legislation, que constituirá, según ya contemporáneamente subrayaría Tocqueville en La democracia en América, «la parte más nueva y original de todo el sistema político de los americanos»— iba a necesitar de la audacia del juez Marshall, que la afirmaría hacia el futuro en su célebre pronunciamiento en el Mandamus case (Marbury v. Madison); pero no es menos cierto, en cualquier caso, que los principios constitucionales que iban a posibilitar el asentamiento referido estaban ya presentes en la reflexión de los Padres Fundadores contenida en todos sus elementos conformadores esenciales en El Federalista. Surgirá así, de este modo, el modelo norteamericano del control de la constitucionalidad: un modelo caracterizado por su carácter judicial, pues es a los jueces a quienes va a corresponder aquel control; difuso, en la medida en que el control les corresponderá en conjunto a todos ellos; e incidental, dado que el control se producirá siempre en el curso de un proceso judicial.

3. La pregunta que subsigue a lo que acaba de exponerse re-sulta, claro, completamente obvia: ¿Por qué en Europa, en donde la teoría constitucional era, como ya se vio en el capítulo anterior, muy similar, no se llegaría a esas conclusiones, sino, más bien, a las contrarias? Por más que la complejidad de la cuestión resulte ahora comparable a la de la formulada previamente, y por más que tampoco sea posible aquí dar cuenta de ella con detalle, lo cierto es que la experiencia constitucional europea será claramente diferente por ser muy distinto su punto de partida, no constitucional, sino político.

Los norteamericanos pudieron establecer —y utilizaremos otra vez la inimitable claridad expositiva de ese genial observador que Tocqueville demostró ser— «el poder judicial como contrapeso y barrera al poder legislativo» y pudieron revestir al 4/22 der judicial «de un inmenso poder político», que formaba «la más terrible barrera contra los excesos de la legislatura», pura y simplemente, porque los americanos no tuvieron que hacer frente a las resistencias sociales e institucionales que en Europa se derivarían de la existencia del Antiguo Régimen y de su exponente institucional más acabado, los monarcas ab-solutos. El punto de partida político de los norteamericanos sería, así, el de la homogeneidad social e institucional, un punto de partida que les iba a permitir organizar los poderes del Estado de una forma racional: tanto el legislativo como el ejecutivo serán, tras la Revolución, poderes electivos, por lo que resultaba previsible que tanto uno como otro se excediesen en sus atribuciones, previsión que exigía que ambos fuesen objeto de control. El contraste entre la monarquía y la república era evidente, pues distinta era la situación de «un gobierno en el que amplias y numerosas prerrogativas están depositadas en las manos de un monarca hereditario», gobierno éste en el que «el órgano ejecutivo es justamente observado como fuente posible de peligros y consecuentemente vigilado con todo el celo que inspira el entusiasmo por la libertad»; y la situación de otro gobierno «en donde los poderes del titular del ejecutivo están limitados, tanto en lo relativo a su extensión como a su duración, y donde el poder legislativo es ejercido por una asamblea», gobierno este último en el cual «el pueblo deberá dirigir su celo y utilizar todas sus precauciones contra las tentativas ambiciosas de este órgano». Las palabras, de James Madison, proceden —¿cómo no?— de El Federalista.

Ciertamente: muy al contrario de lo que sucede en Nortea-mérica, la necesidad de construir el Estado constitucional a partir de los restos históricos del Antiguo Régimen, dotados de gran capacidad de recuperación y resistencia, forzó en Europa a un compromiso cuyo mejor exponente acabará siendo la institucionalización de la monarquía constitucional. Así las cosas, frente a un parlamento representativo —más o menos democrático, que ésa es otra historia—, el ejecutivo quedará en manos de los antiguos reyes absolutos, transformados por la Revolución en monarcas constitucionales. Parece fácil entender que, en tal contexto, fuese casi imposible concebir que el enemigo de la Constitución pudiera ser precisamente su garante frente al Rey y sus aliados sociales e institucionales. Pues eso era casi la Constitución: el parlamento. Sin él las leyes, simplemente, desaparecían: «Las leyes, Señor -dirá Argüelles dirigiéndose a las Cortes gaditanas—, aunque estén dictadas por la misma sabiduría no hacen más que la mitad de la obra.

Su observancia es el fundamento de la prosperidad pública, y sólo puede asegurarse por medio de un cuerpo permanente que tenga a su cuidado el reclamarla. Tal es la reunión anual de las Cortes. Todo lo demás es inútil, es ineficaz, engañarse la Nación y prepararse a sí misma la ruina de la ley fundamental, único baluarte en que libra su independencia y libertad». Un poco antes, a la altura de 1793, el diputado Barère lo expresaba con la misma claridad, ante la Asamblea Nacional francesa:

«Es necesario no olvidar un principio, el de que sólo existe un único poder, el poder nacional, que reside en el cuerpo legisla-tivo». ¿Por qué, en suma, habría de protegerse a la Constitución contra ella misma?

No debe olvidarse, en todo caso, que también en Europa, como en Norteamérica, hubo quien desde muy pronto fue consciente del peligro de despotismo parlamentario, es decir, de abuso de la mayoría que encerraba esa precisa concepción. Emmanuel Sieyès lo verá en Francia, por ejemplo, tras la terrible experiencia de El Terror y clamará para que en la Constitución que la sucede, la del año III (1795), en cuya redacción participaba a la sazón el abate de Fréjus, se incluyese «una garantía indispensable y esencial; a saber: la garantía de la Constitución misma, que ha sido olvidada en todos los proyectos de todas las épocas». Pero no debe olvidarse. siempre que se recuerde, al mismo tiempo, que cuando el diputado se atreve a proponer un medio para dar solución a tan importantísima laguna —la creación de un Jury de Constitution, de un tribunal constitucional que, de haber sido aceptado, habría sido el primero en la historia constitucional—, la respuesta en contra de los constituyentes sería tan rotunda (la propuesta de Sieyès se rechazaría por unanimidad) como evidentes eran las razones en que tal respuesta se basaba. Un tribunal constitucional resultaba, en primer lugar, incompatible con los principios constitucionales de la Revolución, y muy especialmente con el de soberanía par-lamentaria, principio en que a la postre se sustanciaría, según ya Carré de Malberg lo apuntará certeramente, la proclamación solemne de la soberanía nacional, tras la hipóstasis entre una y otro generada por la Revolución. Pero el tribunal era, además, un auténtico peligro para la Constitución. El diputado Thibau-deau lo expresaba en el curso del debate de la propuesta de Sie-yès con palabras de una rotundidad que no deja lugar a dudas sobre las ideas que latían frente a ella: «Ese poder monstruoso lo sería todo en el Estado y queriendo darle un guardián a los poderes públicos, les daríamos un amo que los encadenaría para vigilarlos con mayor facilidad».

La experiencia francesa, que tan someramente acaba da apuntarse, se traducirá, en suma, no sólo en el rechazo de cualquier órgano específicamente encargado de garantizar la superioridad de la Constitución sobre la ley, sino también en la prohibición del control judicial de la constitucionalidad, ya implícitamente presente en la ley 16-24 de agosto de 1790, que impedía a los tribunales tomar directa o indirectamente parte alguna en el ejercicio del poder legislativo, o impedir, o suspender, la ejecución de las leyes. Rechazo y prohibición de-terminantes, a la postre, de la consolidación de una tendencia de largo plazo en el derecho público francés y, por su influen-cia, en el de buena parte de los países de nuestro continente, que sólo comenzará a ceder en el espacio de entreguerras. En efecto, será la aparición de los primeros tribunales constitucionales europeos, aparición que mostraría el camino que habría de seguirse en el futuro, la que va a marcar un cambio en la tendencia referida, que acabará por quebrarse, finalmente, tras la Segunda Guerra Mundial y tras las terribles experiencias autoritarias que la precedieron, con la consolidación definitiva de la justicia constitucional en todos los países que habían atravesado el trauma del fascismo, fuera cual fuera su apellido.

Entre tanto, si bien sería exagerado afirmar que las Constituciones estuvieron totalmente inermes, pues la ausencia de instrumentos destinados a salvaguardar jurídicamente su sistema de defensa fue compatible, ciertamente, con el establecimiento de diversos mecanismos de protección política de la Cons-titución, no parece que lo sea el afirmar que aquéllas no gozaron de la verdadera garantía de las leyes. Pues como ha escrito Pedro Cruz Villalón en una obra indispensable para el estudio de las fases iniciales de este proceso decisivo para la historia constitucional —La formación del sistema europeo de control de constitucionalidad (1918-1939)—, «no cabe menos que subrayar el salto cualitativo, e incluso la mutación operada en la Constitución, como consecuencia de la acumulación de los factores: el paso de la Constitución "orgánica" a la Constitución "material" y el paso de la garantía "política" a la garantía

"jurisdiccional" de la Constitución». Ese salto vendrá dado por la aparición del modelo europeo de control de la consti-tucionalidad, un modelo que se va a caracterizar por su carácter concentrado, al ser un único órgano estatal el legitimado para llevar a cabo el control de la constitucionalidad; político, pues tal será el carácter de los tribunales constitucionales; y abstracto, en la medida en que éstos llevarán a cabo su juicio de constitucionalidad al margen de cualquier proceso judicial.

4. El Tribunal Constitucional español, configurado en sus elementos esenciales en el Título IX de la Constitución, y cuyo único antecedente nacional, el Tribunal de Garantías Constitucionales, fue creado por la Constitución republicana del año 1931, se inscribe en tal contexto, pese a ser nuestra norma constitucional casi treinta años posterior a las europeas de posguerra. Aunque la Constitución guarda silencio respecto a su naturaleza, la ley orgánica que siguiendo el mandato en ella contenido en tal sentido (art. 165) procedió desde muy pronto a regular su funcionamiento y organización, la 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (LOTC), luego reformada en varias ocasiones, lo define como el intérprete supremo de la Constitución (art. 1.º LOTC). Y es precisamente tal naturaleza la que explica tanto la composición y el estatuto de los miembros del Tribunal como las funciones que tiene constitucionalmente atribuidas. Nos referiremos seguidamente a una y otra cosa.

5. La forma de composición del Tribunal es un clarísimo exponente de la naturaleza política del órgano de control de la constitucionalidad, pues político es el procedimiento de designación de los doce miembros que lo forman, todos nombrados por el Rey: cuatro a propuesta del Congreso por mayoría de tres quintos, cuatro a propuesta del Senado por la misma ma-yoría, dos a propuesta del Gobierno y dos a propuesta del Consejo General del Poder Judicial (art. 159.1). Dadas sus funciones, esa naturaleza política del órgano ha de compatibili-zarse, sin embargo, con la naturaleza jurisdiccional de sus pro-nunciamientos, que nunca deben ser juicios de oportunidad, sino juicios, basados en criterios exclusivamente jurídicos, de constitucionalidad. Por ello la propia norma constitucional restringe las posibilidades de designación sólo a ciertos grupos de personas con demostrada preparación jurídica: los miembros del Tribunal deberán, así, ser elegidos entre magistrados y fisca-les, profesores de universidad, funcionarios públicos y aboga-dos, todos ellos juristas de reconocida competencia con más de quince años de ejercicio profesional (art. 159.2), siendo designados por un período de nueve años y renovándose por terceras partes cada tres (art. 159.3 y disp. trans. 9.a).

Los elementos definidores del estatuto de los miembros del Tribunal tienen la finalidad de garantizar la indispensable independencia en el ejercicio de sus importantísimas funcio-nes. Tras establecer que los miembros del Tribunal serán independientes e inamovibles en el ejercicio de su mandato (art.

159.5), la propia Constitución dispone, a tal efecto, un estricto régimen de incompatibilidades para los magistrados, que debe asegurar, junto con la inamovilidad, su independencia: la condición de magistrado resulta, de esta forma, incompatible con todo mandato representativo, con los cargos políticos o administrativos, con el desempeño de funciones directivas en un partido político o en un sindicato y con el empleo al servicio de los mismos, con el ejercicio de las carreras judicial y fis-cal, y con cualquier actividad profesional o mercantil, teniendo también los magistrados las incompatibilidades propias de los miembros del poder judicial (art. 159.4). Serán, además, inelegibles para el Congreso y el Senado, según disposición expresa de la Constitución ya referida en su momento (art.

70.1.a]). La ley orgánica del Tribunal completa las previsiones de la Constitución a este respecto, detallando sus incompatibilidades (art. 19 LOTC), determinando la obligación de que los magistrados ejerzan sus funciones de acuerdo con los principios de imparcialidad y dignidad a ellas inherentes, y protegidos por la inviolabilidad de las opiniones expresadas en el ejercicio de las mismas, sin que puedan ser ni destituidos ni suspendidos sino por las causas legalmente establecidas (art.

22 LOTC) —causas que la propia ley detalla (arts. 23 y 24, respectivamente)—, y atribuyendo, en fin, a los miembros del Tribunal el privilegio del fuero jurisdiccional, pues su responsabilidad criminal será sólo exigible ante la Sala de lo Penal del

Tribunal Supremo (art. 26 LOTC).

Por lo que se refiere a la organización interna del Tribu-nal, nos limitaremos a apuntar sus dos aspectos esenciales. Dispone la Constitución, en primer lugar, que el Tribunal en pleno elegirá a un presidente entre sus miembros, quien será nombrado por un período de tres años por el Rey (art. 160).

La ley del Tribunal detalla, por su parte, el procedimiento concreto de elección del presidente (mayoría absoluta en primera votación, mayoría simple en la segunda si nadie alcanza la an-terior, igual mayoría en la tercera en caso de empate en la segunda y propuesta, en el supuesto de mantenimiento del empate en la tercera votación, del magistrado de mayor antigüedad en el cargo y, en caso de igualdad, del de mayor edad: art. 9.2 LOTC) y dispone, además, que el Tribunal actuará en pleno, integrado por todos sus magistrados y presidido por su presidente (art. 6.º LOTC), al que corresponderá conocer de los más importantes asuntos atribuidos a la competencia del Tribunal (art. 10 LOTC) según se analizará seguidamente; en dos salas, integradas cada una por seis miembros nombrados por el Tribunal en pleno (art. 7 LOTC), y encargadas de conocer de los asuntos atribuidos a la justicia constitucional que no sean competencia del Tribunal en pleno (art.

11 LOTC); y en secciones, compuestas por el respectivo presidente y dos magistrados, para el despacho ordinario y la admisibilidad o inadmisibilidad de los procesos constitucionales

(art. 8.º LOTC).

6. Las funciones del Tribunal Constitucional, a través de las cuales adquiere eficacia el principio, ya apuntado, de que aquél es el supremo intérprete de la Constitución, deben encuadrarse en tres grandes esferas: la del control de la constitu-cionalidad, la de la protección de los derechos fundamentales y las libertades públicas por medio del recurso de amparo constitucional, y la de la resolución de los conflictos constitu-cionales. Dado que la segunda de esas esferas ha sido ya anali-zada al estudiar el sistema de protección de los derechos, nos referiremos a continuación a las restantes.

a) El control de la constitucionalidad de las leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley es, sin ningún género de dudas, la función genuina del Tribunal, aquella que justifica la propia existencia de la justicia constitucional, pues es a través de los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad que analizaremos a continuación como se «garanti-za la primacía de la Constitución» y se «enjuicia la conformidad o disconformidad con ella de las leyes, disposiciones o actos impugnados» (art. 27.1 LOTC). La ley orgánica del Tribunal especifica, a tal efecto, cuáles son, en concreto, susceptibles de control: los Estatutos de Autonomía y demás leyes or-gánicas; las demás leyes, disposiciones normativas y actos del Estado con fuerza de ley; los tratados internacionales; los reglamentos de las Cámaras y de las Cortes Generales; las leyes, actos y disposiciones normativas con fuerza de ley de las Comunidades Autónomas, y, finalmente, los reglamentos de sus Asambleas Legislativas (art. 27.2 LOTC). Todos ellos podrán ser impugnados por inconstitucionalidad a través de dos procedimientos diferentes, el recurso y la cuestión, cuya naturaleza y sentido resultan bien distintos.

El recurso de inconstitucionalidad, previsto en el artículo

161.1.a) de la Constitución, garantiza, a través de una legitimación muy limitada para su eventual presentación, un principio esencial de la justicia concentrada —el de que la actuación del Tribunal habrá de ser siempre rogada—, pues es en gran medida el principio rogatorio el que convierte en admisible la anulación por parte de un órgano no elegido directamente por el pueblo de las decisiones de otro que representa al propio pueblo. Según el artículo 162.1.a) de la Constitución, podrán interponer el recurso de inconstitucionalidad el presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, cincuenta dipu-tados, cincuenta senadores y los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades y, en su caso, las Asambleas de las mis-mas. Las razones que explican esta legitimación son distintas en cada uno de los casos. La del presidente se justifica sobre todo por la necesidad de posibilitar la impugnación de normas autonómicas en un Estado territorialmente complejo como el nuestro, pues resulta difícil, ciertamente, imaginar a un presidente recurriendo en inconstitucionalidad normas aprobadas por la mayoría parlamentaria-gubernamental que lo sostiene en el Congreso. Idéntica es la justificación de la de los gobiernos y parlamentos autonómicos: permitir la impugnación de normas estatales que pudieran resultar lesivas de su autonomía. La legitimación de los diputados y los senadores es la de las minorías, pieza central en el surgimiento mismo de la justicia constitucional. Y, por último, la del Defensor encuentra su justificación en la necesidad de dotar con instrumentos jurídicos eficaces a ese alto comisionado de las Cortes para la defensa de los derechos y las libertades a que se refiere el propio texto constitucional: el Defensor puede ser, llegado el caso, el único de los sujetos legitimados situado al margen del consenso constitucional de los partidos, y por eso su legitimación para recurrir no debe considerarse, en caso alguno, ni jurídica, ni políticamente, irrelevante. En coherencia con lo que acaba de apuntarse, la ley orgánica, además de establecer el plazo para la interposición del recurso de inconstitucionalidad (tres meses a partir de la publicación de la ley, disposición o acto con fuerza de ley impugnado: art. 33 LOTC), especifica quiénes podrán presentarlo en cada caso: cuando se trate de Estatutos y demás leyes y disposiciones normativas y actos del Estado o de las Comunidades con fuerza de ley, tratados internacionales y reglamentos de las Cámaras y las Cortes, están legitimados el presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, cincuenta diputados y cincuenta senadores; cuando se trate de leyes, disposiciones o actos con fuerza de ley del Estado que puedan afectar a su propio ámbito de autonomía, lo estarán también los gobiernos y parlamentos autonómicos, previo acuerdo en tal sentido (art. 32 LOTC).

Un tratamiento específico debe dedicarse al denominado control previo de inconstitucionalidad (art. 2.1.e.bis] LOTC)

como competencia que el Tribunal Constitucional desarrollará a través del recurso previo de inconstitucionalidad contra proyectos de Estatutos de Autonomía y contra propuestas de reforma de los Estatutos de Autonomía. El control previo fue reintroducido en la LOTC (arts. 10.1.d.bis] y 79) por medio de la ley orgánica 12/2015, de 22 de septiembre, tras su previa supresión por medio de la ley orgánica 4/1985, de 7 de junio, que eliminó un procedimiento que había sido inicialmente previsto en la propia LOTC en el momento de su elaboración.

Fruto en gran medida del conflicto que, según ya se ha referi-do, provocó la sentencia 31/2010, de 28 de junio, del Tribunal Constitucional, que resolvió el recurso de inconstitucionalidad de los diputados del grupo parlamentario popular contra el Estatuto de Autonomía catalán del año 2006 —recurso que se resolvió después de que dicho Estatuto fuera aprobado por el parlamento de Cataluña, las Cortes Generales y el pueblo catalán en referéndum—, la ley reguladora del Tribunal Constitucional pasó a disponer (art. 79 LOTC) tras su reforma de 2015 que son susceptibles de recurso de inconstitucionalidad, con carácter previo, los proyectos de Estatutos de Autonomía y las propuestas de reforma de los mismos. El recurso tendrá por objeto la impugnación del texto definitivo del proyecto o la propuesta, una vez que hayan sido aprobados por las Cortes Generales, y podrá ser presentado por quienes están legitimados para interponer recursos de inconstitucionalidad contra Estatutos de Autonomía, de modo que cuando la aprobación del proyecto o la propuesta de reforma estatutaria haya de ser sometida a referéndum en el territorio de la respectiva Comu-nidad, el mismo no podrá convocarse hasta que haya resuelto el Tribunal Constitucional y, en su caso, se hayan suprimido o 14/22 dificado por las Cortes Generales los preceptos declarados constitucionales. Si el pronunciamiento del TCE declarase la inexistencia de la inconstitucionalidad alegada, seguirán su curso los trámites conducentes a la entrada en vigor del proyecto o la propuesta de Estatuto, incluido, en su caso, el co-respondiente procedimiento de convocatoria y celebración de referéndum. Si, por el contrario, el Tribunal declara la inconstitucionalidad del texto impugnado, el supremo intérprete de la Constitución deberá concretar los preceptos a los que alcan-za, aquellos que por conexión o consecuencia quedan afectados por tal declaración y el precepto o preceptos constitucionales infringidos. En este supuesto, la tramitación no podrá proseguir sin que tales preceptos hayan sido suprimidos o modificados por las Cortes Generales. En todo caso, el pronunciamiento del Tribunal en el recurso previo no prejuzga la decisión del propio órgano en los recursos o cuestiones de inconstitucionalidad que pudieren interponerse tras la entrada en vigor con fuerza de ley del texto impugnado en la vía previa.

Pero, como hemos señalado, el control de constitucionalidad puede instarse, además de por medio del recurso, a través del planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, por parte de un órgano judi-cial, en aquellos casos en que considere, en algún proceso, que una norma con rango de ley, aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la Constitución (art.

163). La admisión por nuestro legislador contituyente de la cuestión de inconstitucionalidad supone un acercamiento, por más que limitado, de nuestro modelo concentrado al difuso norteamericano: limitado, en primer lugar, por las propias cautelas mencionadas, pues la cuestión sólo podrá ser planteada en el curso del proceso, una vez concluso el procedimiento y dentro del plazo para dictar sentencia (art. 35.2 LOTC), y frente a una norma legal aplicable al caso y de cuya validez de- penda el fallo; pero limitado, sobre todo, en la medida en que los jueces y tribunales españoles no podrán declarar por sí mismos la inconstitucionalidad de las leyes posteriores a la Constitución. Podrán hacerlo, sí, cuando se trate de normas jerárquicamente inferiores a la ley, o de leyes anteriores a la Constitución, que deben considerarse derogadas sobre la base de lo establecido en la disposición derogatoria de la Constitu-ción. En cualquier otro supuesto, deberán los jueces acudir al Tribunal, que será, así, el único órgano estatal legitimado para declarar la inconstitucionalidad de las normas con rango de ley posteriores a la Constitución. Esta referencia a la cuestión de inconstitucionalidad debe completarse, en todo caso, mencionando la posibilidad, que ha sido prevista por la ley reguladora del Tribunal, de que éste se plantee la llamada autocuestión de inconstitucionalidad en aquellos supuestos en que el Tribunal estime un recurso de amparo porque la ley aplicada al caso objeto de recurso lesiona derechos fundamentales o libertades públicas, supuesto éste en que la sala competente elevará la cuestión al pleno, que podrá declarar la inconstitucionalidad de dicha ley, en nueva sentencia, y con los efectos ordinarios que en su momento se verán (art. 55.2 LOTC).

Cerraremos este breve recorrido por la función de control de la constitucionalidad subrayando ya únicamente que la ley orgánica prevé expresamente (art. 30 LOTC) que la admisión de un recurso o una cuestión de inconstitucionalidad no suspenderá la vigencia ni la aplicación de la norma que se impug-ne, salvo que el Gobierno se amparase en lo dispuesto en el artículo 161.2 de la Constitución, al que nos referiremos más adelante.

b) El segundo gran grupo de funciones que el Tribunal tiene atribuidas, al margen de las ya vistas en relación con la protección de los derechos, se refieren a la resolución de conflictos constitucionales, conflictos que podrán ser de tres tipos. Los primeros aparecen previstos en la norma constitucional, que declara competente al Tribunal para conocer de los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de los de éstas entre sí (arts. 161.1.c) de la Constitución y 59.1.a] y b] LOTC). La ley orgánica del Tri-bunal, en la que tales conflictos aparecen regulados con deta-lle, determina en tal sentido que podrán dar lugar a su planteamiento las disposiciones, resoluciones y actos emanados de los órganos del Estado o de los órganos de las Comunidades o la omisión de cualquiera de ellas (art. 61 LOTC) y prevé dos clases de conflictos: los positivos y los negativos. Caben los primeros cuando el Gobierno considere que una disposición o una resolución de una Comunidad no respete el orden de competencias previsto en la Constitución, los Estatutos o en las leyes orgánicas correspondientes (art. 62 LOTC) y, así mis-mo, cuando el órgano ejecutivo superior de una Comunidad considere que una disposición, resolución o acto de otra Comunidad o del Estado no respete el orden de competencias mencionado (art. 63 LOTC). En cuanto a los conflictos nega-tivos, podrán ser planteados, según el artículo 68 de la ley orgánica, en el caso de que un órgano de la administración del Estado declinase su competencia para resolver cualquier pretensión deducida ante el mismo por una persona física o ju-rídica, por entender que la competencia corresponde a una

Comunidad,

L, caso en el cual el interesado, tras haber agotado

la vía administrativa procedente, podrá reproducir su pretensión ante el órgano ejecutivo de la Comunidad que la resolución del Estado declare competente. De forma análoga se procederá cuando la solicitud se promueve ante una Comunidad y ésta se inhiba por entender que otra Comunidad o el Estado son los competentes. Así las cosas, la administración solicitada en segundo lugar debe admitir o declinar su competencia en el plazo de un mes, procediendo a tramitar la solicitud en el primer caso y notificando su inhibición al requirente en el se-gundo. En este último supuesto, el interesado podrá acudir al Tribunal Constitucional planteando el correspondiente conflicto negativo de competencias. Existe, además, otra posibilidad de conflicto negativo: la prevista en los artículos 71 y 72 de la ley orgánica, según los cuales el Estado puede, por medio del Gobierno, requerir al ejecutivo de una Comunidad para que ejercite las atribuciones propias de la competencia de la Comunidad, de forma tal que si el requerido se declarase incompetente podrá el Gobierno plantear ante el Tribunal el conflicto negativo.

La resolución de conflictos intraorgánicos, atribuida ex novo al Tribunal por su ley reguladora sobre la base de las previsiones del artículo 161.1.d) de la Constitución, que lo declara competente para conocer de las demás materias que le atribuyeran las leyes orgánicas, supone una garantía jurisdiccional del principio constitucional de la separación de los poderes, añadida a las garantías políticas diversas que se han analizado a lo largo de esta obra. La citada ley determina, a tal respecto, que el Tribunal entenderá de los conflictos que opongan al Gobierno con el Congreso de los Diputados, el Senado o el Consejo General del Poder Judicial o a cualquiera de estos órganos constitucionales entre sí (art. 59.1.c) LOTC). En caso de que cualquiera de ellos, por acuerdo de sus respectivos ple-nos, estime que otro de dichos órganos adopta decisiones asumiendo atribuciones que la Constitución o las leyes orgánicas confieren al primero, se lo hará saber así dentro del plazo de un mes desde que tenga conocimiento de las referidas decisiones, solicitándole que las revoque. Si el órgano al que se dirige la notificación afirmase, tras ésta, que actúa en el ejercicio constitucional o legal de sus atribuciones, o no rectificase en el sentido solicitado en la notificación dentro del mes siguiente a su recepción, el órgano que estima que se han asumido indebidamente sus atribuciones planteará el conflicto ante el Tribunal Constitucional dentro del mes siguiente (art. 73 LOTC). Tras el correspondiente procedimiento (arts.

74 y 75 LOTC), el Tribunal dictará sentencia determinando a qué órgano corresponden las atribuciones constitucionalmente controvertidas y declarará nulos los actos ejecutados por invasión de atribuciones (art. 75.2 LOTC).

Finalmente, y atribuida también por la LOTC, tras su reforma de 1999 (ley orgánica 7/1999, de 21 de abril), corresponde al Tribunal la resolución de los conflictos en defensa de la autonomía local que planteen los municipios y provincias frente al Estado o a una Comunidad Autónoma (arts.

2.1.d] bis, 10.1.f] y 59.2 LOTC). La propia LOTC regula con detalle los elementos definidores esenciales de este nuevo tipo de conflictos, que vinieron a añadirse a los previstos constitucional o legalmente con anterioridad. Así, y tras determinar el tipo de normas que podrán dar lugar al planteamiento de dichos conflictos (las normas del Estado con rango de ley o las disposiciones de igual rango de las Comunidades que lesionen la autonomía local constitucionalmente garantizada: art.

75 bis LOTC), fija la ley quiénes están legitimados para proceder a presentarlos: el municipio o provincia que sea destinatario único de la ley; un número de municipios que supongan al menos un séptimo de los existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición objeto del conflicto y que, al tiempo, representan como mínimo un sexto de la población oficial del ámbito territorial correspondiente; y, por último, un número de provincias que supongan al menos la mitad de las existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición controvertida y que, al tiempo, representan como mínimo la mitad de la población oficial (art. 75 terc. 1 LOTC).

En todo caso, para iniciar la tramitación de los conflictos en defensa de la autonomía local será necesario el acuerdo del órgano plenario de las Corporaciones locales que decidan plantearlos, acuerdo que habrá de ser adoptado con el voto favorable de la mayoría absoluta de su número legal de miem-bros. A este requisito de carácter restrictivo añade aun la ley otro de similar naturaleza, pues, de manera previa a la formalización de un conflicto, deberá proceder a solicitarse un dicta-men, que no será vinculante, pero sí siempre preceptivo, bien del Consejo de Estado, cuando el ámbito territorial al que pertenezcan las Corporaciones locales corresponda a varias Comunidades, bien del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma correspondiente, cuando corresponda a una solamente (art. 75 ter.2 y 3 LOTC).

Tras ello, y una vez planteado el conflicto, podrá el Tribunal Constitucional acordar su inadmisión por falta de legitimación o de otros requisitos exigibles, o por falta notoria de fundamentación de la controversia suscitada. Si, por el contra-rio, el Tribunal admite a trámite el conflicto, habrá de trasladarlo a los órganos legislativo y ejecutivo de la Comunidad de la que hubiera emanado la ley y, en todo caso, a los órganos legislativo y ejecutivo del Estado. Finalizada la tramitación del correspondiente proceso constitucional, la sentencia del Tri-bunal, que vinculará a todos los poderes públicos y tendrá plenos efectos frente a todos (art. 75 bis.2 LOTC), declarará si existe o no vulneración de la autonomía local garantizada por la Constitución y determinará, según proceda, la titularidad o atribución de la competencia controvertida. La propia ley orgánica determina, sin embargo, que la declaración de inconstitucionalidad de la ley que hubiera dado lugar al conflicto necesitará nueva sentencia si el Pleno del Tribunal decidiese plantearse la cuestión tras la resolución del conflicto, declarando que ha habido vulneración de la autonomía local, cuestión que