Responsabilidade civil do Estado

Responsabilidade civil do Estado

1. responsabilidade contratual. A responsabilidade contratual, como o próprio nome sugere, se funda no descumprimento de cláusulas estabelecidas em contratos prévios firmados entre as partes.

   • a responsabilidade civil do Estado constitui modalidade extracontratual, por inexistir um contrato que sustente o dever de reparar. Para caracterizar a responsabilidade civil ou extracontratual do Estado, basta que haja um dano (patrimonial e/ou moral) causado a terceiro por comportamento omissivo ou comissivo de agente público.

2. o surgimento da responsabilidade não requer que o ato do agente público seja ilícito (contrário à lei): a responsabilidade civil do Estado pode decorrer de atos ou comportamentos que, embora lícitos, causem danos a terceiros

3. Evolução

   • Irresponsabilidade do Estado
     • O Estado não se responsabiliza pelos danos provocados por seus agentes
   • Teoria da responsabilidade com culpa comum
     • Só existe quando o agente público atua com culpa e pratica atos de gestão
       • Segundo a teoria civilista, o Estado poderia responder apenas pelos prejuízos decorrentes de seus atos de gestão, que seriam aqueles desprovidos de supremacia estatal, praticados pelos seus agentes para a conservação e desenvolvimento do patrimônio público e para a gestão dos seus serviços; o Estado, contudo, permanecia não respondendo pelos atos de império, que seriam aqueles praticados com supremacia, de forma coercitiva e unilateral.
   • Teoria da culpa administrativa
     • A teoria da culpa administrativa ainda serve de subsídio para responsabilização do Estado em algumas situações, como na omissão administrativa
     • Basta comprovar a falta ou má qualidade do serviço (culpa do Estado e não do agente)
       • O principal acréscimo na construção teórica foi quanto à desnecessidade de se fazer diferença entre os atos de império e os atos de gestão.
         • Passou-se a falar em culpa do serviço público, em que o terceiro lesado não precisava identificar o agente estatal causador do dano. Para caracterizar a responsabilidade do Estado, bastava-lhe comprovar que o serviço público não funcionou ou funcionou de forma insatisfatória, mesmo que fosse impossível apontar o agente responsável pela falha.
   • Teoria do risco administrativo
     • o Estado tem o dever de indenizar o dano causado ao particular, independentemente de falta do serviço ou de culpa dos agentes públicos. Ou seja, apenas pelo fato de existir o dano decorrente de atuação estatal surge para o Estado a obrigação de indenizar.
       • Exatamente por dispensar a apreciação de elementos subjetivos (dolo ou culpa), a teoria do risco administrativo serve de fundamento para a chamada responsabilidade objetiva do Estado
     • é possível ao Estado, visando excluir ou atenuar a indenização, demonstrar a ocorrência das chamadas excludentes de responsabilidade, entre elas a culpa da vítima (exclusiva ou concorrente), a força maior e o caso fortuito.
   • Teoria do risco integral
     • há na doutrina quem defenda serem os danos causados por acidentes nucleares uma aplicação da teoria do risco integral
     • Outra hipótese de aplicação da teoria do risco integral aceita pela doutrina e pela jurisprudência é a responsabilidade por danos ambientais.
     • a doutrina também aponta como exemplo de aplicação da teoria do risco integral a responsabilidade da União para indenizar danos decorrentes de ataques terroristas e atos de guerra a aeronaves brasileiras, conforme previsto na Lei 10.744/2003.

4. Responsabilidade objetiva: art. 37, §6º da CF

   • A doutrina ensina que esse dispositivo constitucional consagra no Brasil a responsabilidade extracontratual objetiva da Administração Pública, na modalidade risco administrativo.
     • A responsabilidade objetiva prevista no art. 37, §6º da CF alcança:
       • * Todas as pessoas jurídicas de direito público (administração direta, autarquias e fundações de direito público), independentemente das atividades que exerçam; * As pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos (empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas de direito privado que prestem serviços públicos); * As pessoas privadas, não integrantes da Administração Pública, que prestem serviços públicos mediante delegação (concessionárias, permissionárias e detentoras de autorização de serviços públicos).
   • Os danos causados pelos chamados agentes de fato também acarretam responsabilidade para a Administração Pública (ex: prejuízo causado a terceiro por um servidor público com idade superior à limite para aposentadoria compulsória). Ou seja, ainda que o vínculo entre o agente e o Estado esteja maculado por um vício insanável, a mera atuação na condição de agente público atrai a responsabilidade do Estado (afinal, a Administração permitiu ou não foi capaz de impedir a atuação do agente de fato).
   • Por fim, vale destacar que a responsabilidade extracontratual objetiva do Estado decorre apenas de danos provocados por alguma conduta comissiva (ação) de seus agentes. Na hipótese de prejuízos provocados pela omissão do Poder Público, a responsabilidade civil é de natureza subjetiva (teoria da culpa administrativa)

5. Responsabilidade civil das empresas estatais

   • as empresas públicas e as sociedades de economia mista prestadoras de serviço público (ex: Correios e Infraero), entidades de direito privado, também se submetem à responsabilidade de natureza objetiva, na modalidade risco administrativo.
   • a responsabilidade das empresas estatais exploradoras de atividade econômica é de natureza subjetiva (teoria civilista ou culpa comum – depende da demonstração de culpa do agente).

6. Responsabilidade civil das prestadoras de serviços públicos

   • A regra da responsabilidade civil objetiva, prevista no art. 37, §6º da CF, se estende às pessoas jurídicas prestadoras de serviços públicos, independentemente de a prestadora integrar ou não a Administração Pública

7. Responsabilidade civil por omissão da Administração

   • quando há omissão, em regra existe a necessidade da presença do elemento culpa para a responsabilização do Estado. Em outras palavras, nas hipóteses de danos provocados por omissão do Poder Público, a sua responsabilidade civil passa ser de natureza subjetiva, na modalidade culpa administrativa
     • Tal “culpa administrativa”, no entanto, não precisa ser individualizada, isto é, não precisa ser pr0ovada negligência, imprudência ou imperícia de um agente público determinado.
       • A responsabilidade subjetiva do Estado usualmente se aplica a situações em que há dano a um particular em decorrência de atos de terceiros, não agentes públicos (ex: delinquentes ou multidões) ou de fenômenos da natureza (ex: enchente ou vendaval).
         • Segundo a jurisprudência do STF, quando o Estado tem o dever legal de garantir a integridade de pessoas ou coisas que estejam sob sua proteção direta (ex: presidiários e internados em hospitais públicos) ou a ele ligadas por alguma condição específica (ex: estudantes de escolas públicas) o Poder Público responderá civilmente, por danos ocasionados a essas pessoas ou coisas, com base na responsabilidade objetiva prevista no art. 37, §6º, mesmo que os danos não tenham sido diretamente causados por atuação de seus agentes. Nesse caso, de forma excepcional, o Estado responderá objetivamente pela sua omissão no dever de custódia dessas pessoas ou coisas.
           • A omissão específica, que enseja a responsabilidade objetiva para a Administração, difere da omissão genérica, que gera a responsabilidade subjetiva. Ressalte-se que a omissão específica está presente, em especial, quando há pessoas sob custódia do Estado (ex: presidiários, pessoas internadas em hospitais públicos, estudantes de escolas públicas), casos em que a responsabilidade civil da Administração, como dito, é do tipo objetiva, na modalidade risco administrativo, dada a sua omissão específica com relação às pessoas sob sua guarda (não há necessidade de provar a culpa da Administração). Nos demais casos, que não envolvam pessoas sob custódia do Estado, a omissão é genérica e enseja a responsabilidade civil subjetiva da Administração, na modalidade culpa administrativa. O prejudicado é que terá de provar que houve omissão culposa do Estado.

8. Excludentes de responsabilidade

   • As situações que importam a exclusão total ou parcial da responsabilidade civil do Estado, as chamadas excludentes de responsabilidade, podem ser: Culpa atribuível, total ou parcialmente, à própria vítima. Caso fortuito e força maior. Fato exclusivo de terceiros.
     • Maria Sylvia Di Pietro e Celso Antônio Bandeira de Melo definem força maior como um evento externo à Administração, de natureza imprevisível e irresistível ou inevitável. Segundo essa definição, seriam exemplos de força maior um furacão, um terremoto (eventos da natureza), como também uma guerra ou uma revolta popular incontrolável (eventos humanos). Diversamente, caso fortuito seria sempre um evento interno, ou seja, decorrente de uma atuação da Administração, mas com resultados anômalos, tecnicamente inexplicáveis e imprevisíveis. Como exemplo, pode-se citar o rompimento de uma adutora durante a manutenção ou a falha de uma peça mecânica num veículo oficial em trânsito. Assim, segundo a classificação da autora, a força maior seria um excludente de responsabilidade, mas o caso fortuito, não.
       • Os eventos de caso fortuito e força maior só podem ser considerados excludentes de responsabilidade nas situações em que o dano decorrer exclusivamente dos efeitos do evento imprevisível. Isso é necessário para caracterizar a necessária quebra do nexo de causalidade entre o dano e alguma ação ou omissão estatal.

9. Ação de reparação do dano: particular x Administração

   • A ação de reparação deve ser movida contra a Administração (pessoa jurídica), e não contra o agente que causou o dano.
     • Detalhe importante é que, conforme previsto na Lei 9.494/97, a ação de reparação contra a Administração se sujeita a prazo de prescrição de cinco anos.
       • O prazo prescricional de cinco anos se aplica, inclusive, para os danos provocados pelos agentes das delegatárias de serviços públicos, não integrantes da Administração.
         • 1) Há precedentes do STJ e do STF que reconhecem a imprescritibilidade das ações indenizatórias por danos morais ou materiais decorrentes de atos de perseguição, tortura e prisão, por motivos políticos, praticados durante o regime militar. Isso, porque as referidas ações referem-se a período em que a ordem jurídica foi desconsiderada, com legislação de exceção, havendo, sem dúvida, incontáveis abusos e violações dos direitos fundamentais, mormente do direito à dignidade da pessoa humana.
           • 2) Para o STJ, tratando-se de fato danoso caracterizado como crime, o termo de início da prescrição quinquenal para a propositura da ação de indenização contra o Poder Público é a data do trânsito em julgado da sentença criminal condenatória.

10. Ação regressiva: Administração x agente público

    • A Lei 4.619/1965, que dispõe sobre a ação regressiva da União contra seus agentes, prevê expressamente que “o prazo para ajuizamento da ação regressiva será de sessenta dias a partir da data em que transitar em julgado a condenação imposta à Fazenda”. Portanto, pela lei, a propositura da ação de regresso independe do efetivo pagamento da indenização à vítima (que poderá ter um prazo adicional para ser feito); basta a condenação judicial transitada em julgado.
      • Essa é a REGRA GERAL que deverá ser levada para a prova. Vale saber, contudo, que parte da doutrina, e também alguns julgados do STJ, entende que o direito de regresso do Estado em face do agente público surge com o efetivo desembolso da indenização. Segundo essa corrente de entendimento, não basta o trânsito em julgado da sentença que condena o Estado na ação indenizatória, pois o interesse jurídico na propositura da ação regressiva depende do efetivo desfalque nos cofres públicos. A propositura da ação regressiva antes do pagamento poderia ensejar enriquecimento sem causa do Estado
    • Interessante registrar que, por ser uma ação de natureza cível (indenizatória), a ação regressiva transmite-se aos sucessores (herdeiros) do agente causador do dano, os quais ficarão responsáveis por promover a reparação mesmo após a morte do agente.
    • É de se destacar que as ações regressivas movidas pelo Estado em face de seus agentes são imprescritíveis. Incide, no caso, a regra do art. 37, §5º da CF, segundo a qual “a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento”.
      • Note-se que imprescritível é a ação de ressarcimento, e não o ilícito em si. Portanto, se o Estado desejar punir o agente pela prática de algum ilícito que tenha causado prejuízo ao erário (aplicando-lhe uma multa ou demitindo-lhe, por exemplo), deverá observar os prazos prescricionais previstos na legislação; na mesma situação, contudo, a ação de ressarcimento movida contra o agente, que visa tão somente recompor os cofres públicos (e não punir o agente), não se sujeita a prazo de prescrição
    • Em fevereiro de 2016, sob a sistemática de repercussão geral (RE 669.069), o STF fixou a tese de que é prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil. No caso, a União pretendia obter o ressarcimento de um dano ao erário causado por particular, culpado num acidente de trânsito que danificou veículo oficial. O Supremo entendeu que a pretensão ressarcitória da União se sujeitava ao prazo prescricional de 5 anos, não se aplicando, portanto, a imprescritibilidade prevista no art. 37, §5º da CF. Na decisão, o Relator salientou que a ressalva contida na parte final do §5º do art. 37 da CF, que remete à lei a fixação de prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente que causem prejuízos ao erário, mas excetua respectivas ações de ressarcimento, deve ser entendida de forma estrita, ou seja, ela não tornaria imprescritível toda e qualquer ação de ressarcimento movida pelo erário. -
      • - A tese acima fixada vale para as ações de regresso promovidas pelo Estados contra seus agentes? A tese fixada no RE 669.069 foi baseada em um caso de dano ao erário provocado por particular, e não por agente público. Assim, salvo melhor juízo, o entendimento do STF não se aplica às ações de regresso, às quais permanecem imprescritíveis. Note que o art. 37, §5º da CF se refere expressamente a “ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário”. Tanto é verdade que a União, na ação objeto do RE 669.069, sustentava ser aplicável a imprescritibilidade prevista no art. 37, §5º da CF às lesões ao patrimônio público cometidas por particulares, “sob pena de torná-los imunes à responsabilização pelos ilícitos praticados em detrimento do Estado, diferentemente dos agentes públicos, que sempre seriam responsabilizados, em afronta ao princípio da isonomia”. Como visto, a tese da União não prosperou. Ressalte-se, contudo, que a decisão não abordou de for

11. Denunciação à lide

    • Portanto, na esfera federal, pode-se dizer que o instituto da denunciação à lide, por expressa disposição legal, não é aplicável nos processos em que se discute a responsabilidade civil objetiva do Estado por danos causados a terceiros.

12. Responsabilidade por atos legislativos e judiciais

    • Atos legislativos
      • No que diz respeito aos atos legislativos típicos, a doutrina e a jurisprudência têm admitido, por exceção, a responsabilização do Estado em duas hipóteses: Edição de leis de efeitos concretos; e Edição de leis inconstitucionais, desde que declaradas pelo STF.
        • Para a autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o entendimento quanto às leis inconstitucionais pode ser estendido aos regulamentos do Poder Executivo e às normas das agências reguladoras, com a peculiaridade de que a indenização poderá ser pleiteada com fundamento na simples ilegalidade do ato, dispensando-se a prévia apreciação judicial.
    • Atos judiciais
      • o magistrado responderá “civil e regressivamente” por perdas e danos quando, no exercício de suas atribuições, proceder dolosamente, inclusive com fraude, assim como quando recusar, omitir ou retardar, sem motivo justo, providência que deva ordenar de ofício, ou a requerimento da parte.
      • na hipótese de o indivíduo ser condenado por erro judiciário, terá direito, contra o Estado, à reparação do prejuízo.