CONSTITUCIONAL Poder Constituinte XV [Mutação x]

CONSTITUCIONAL

Poder Constituinte XIV

[Mutação ix]

TEORIA DA ABSTRATIVAÇÃO DO CONTROLE DIFUSO e o ART. 52, INCISO X, DA CF/88

Lei estadual nº 3.579/2001, do Estado do Rio de Janeiro, foi objeto de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI 3.406/RJ e a ADI 3.470/RJ)

O objeto da ação (pedido do autor) era, portanto, o seguinte: Tribunal, declare inconstitucional a Lei estadual nº 3.579/2001. O STF não concordou com o autor da ADI e julgou improcedente o pedido. Isso significa dizer que o STF entendeu que a Lei estadual nº 3.579/2001 é constitucional.

Quais os efeitos? • Eficácia contra todos (erga omnes); • Efeito vinculante.

Isso porque a referida lei foi declarada constitucional em sede de controle abstrato de constitucionalidade, atraindo assim os efeitos previstos no art. 102, § 2º da CF/88.

Durante os debates do julgamento, o STF declarou a INCONSTITUCIONALIDADE do art. 2º da Lei Federal nº 9.055/1995

2º MOMENTO - 29/11/2017 (Plenário do STF a ADI 3.406/RJ e a ADI 3.470/RJ: O art. 2º da Lei federal nº 9.055/95 não era objeto da ação. Contudo, ele foi declarado inconstitucional de forma incidental, ou seja, em controle difuso de constitucionalidade, com efeito vinculante e erga omnes.

Pela teoria tradicional, em regra, a decisão que declara incidentalmente uma lei inconstitucional [CONTROLE DIFUSO] produz efeitos inter partes e não vinculantes. Após declarar a inconstitucionalidade de uma lei em controle difuso, o STF deverá comunicar essa decisão ao Senado e este poderá suspender a execução, no todo ou em parte, da lei viciada (art. 52, X). A decisão do Senado de suspender a execução da lei seria discricionária.

Mutação Constitucional quando houver declaração incidental de inconstitucionalidade

O STF decidiu que, mesmo se ele declarar, incidentalmente, a inconstitucionalidade de uma lei, essa decisão também terá efeito vinculante e erga omnes. A fim de evitar anomias e fragmentação da unidade, deve-se atribuir à decisão proferida em sede de controle incidental (difuso) a mesma eficácia da decisão tomada em sede de controle abstrato. O § 5º do art. 535 do CPC/2015 reforça esse tratamento uniforme.

O Min. Celso de Mello afirmou que o STF fez uma verdadeira mutação constitucional com o objetivo de expandir os poderes do Tribunal com relação à jurisdição constitucional. Assim, a nova intepretação do art. 52, X, da CF/88 é a de que o papel do Senado no controle de constitucionalidade é simplesmente o de, mediante publicação, divulgar a decisão do STF. A eficácia vinculante, contudo, já resulta da própria decisão da Corte. O Min. Edson Fachin concluiu que a declaração de inconstitucionalidade, ainda que incidental, opera uma preclusão consumativa da matéria. Isso evita que se caia numa dimensão semicircular progressiva e sem fim.

Pode-se dizer que o STF passou a adotar a teoria da abstrativização do controle difuso?

SIM. Apesar de essa nomenclatura não ter sido utilizada expressamente pelo STF no julgamento, a Corte mudou seu antigo entendimento e passou a adotar a abstrativização do controle difuso. A teoria da abstrativização do controle difuso preconiza que, se o STF decidir a constitucionalidade ou inconstitucionalidade de uma lei ou ato normativo, ainda que em controle difuso, essa decisão terá os mesmos efeitos do controle concentrado.

Pode-se dizer que o STF passou a adotar a teoria da transcendência dos motivos determinantes?

NÃO. Segundo a teoria da transcendência dos motivos determinantes, além do dispositivo, os motivos determinantes (ratio decidendi) da decisão também seriam vinculantes. Com a decisão acima explicada, o STF chega mais próximo à teoria da transcendência dos motivos determinantes, mas não se pode afirmar categoricamente que essa teoria (TTMD) passou a ser adotada pelo Tribunal.

Pode-se dizer que o STF passou a adotar a teoria da abstrativização do controle difuso?

NÃO. Há quem defenda que a Teoria da Abstrativação do Controle Difuso só poderia ter sido confirmada em caso concreto. A declaração de inconstitucionalidade do artigo 2º da Lei Federal 9.055/95, com efeitos erga omnes e vinculantes, foi proferida no bojo de uma ação direta de controle de constitucionalidade. Assim, pode-se dizer que houve uma ampliação no objeto da ação direta de constitucionalidade proposta, tendo sido estendidos os efeitos erga omnes e vinculantes à questão incidental. Contudo, tal decisão não foi tomada em um processo concreto, mas, sim, em um processo objetivo, o que não permite falar em abstrativização do controle difuso.

Para esses, é mais apropriado afirmar que o STF abraçou a teoria da transcendência dos motivos determinantes, a qual sugere que todos os dispositivos tidos como inconstitucionais que constem na fundamentação, em um processo de controle concentrado, são atingidos pelo efeito vinculante, ainda que não tenham sido objetos da impugnação pelo legitimado. Ex: amianto.

X

REAÇÃO LEGISLATIVA e ATIVISMO CONGRESSUAL

CASO CONCRETO: Em junho de 2012, o Plenário do STF, ao julgar as ADIs 4430 e 4795, declarou inconstitucionais determinados dispositivos da Lei nº 9.504/97 (chamada de Lei das Eleições). Em outubro de 2013, o Congresso Nacional editou a Lei nº 12.875/2013, que alterou novamente a Lei nº 9.504/97 prevendo algumas regras semelhantes àquelas que já haviam sido declaradas inconstitucionais pelo STF no julgamento das ADIs 4430 e 4795. Dessa forma, a Lei nº 12.875/2013 foi uma reação legislativa à decisão do STF, uma forma de o Congresso Nacional superar a interpretação legislativa dada pela Corte ao tema.

O Congresso Nacional pode editar uma lei em sentido contrário ao que foi decidido pelo STF no julgamento de uma ADI/ADC? SIM. O Poder Legislativo, em sua função típica de legislar, não fica vinculado aos efeitos da decisão do STF. O STF possui a missão de dar a última palavra em termos de interpretação da Constituição. Contudo, o legislador também tem a capacidade de interpretar o Texto Constitucional, já que também é considerado um intérprete autêntico da CF. Justamente por isso que pode editar uma lei ou EC tentando superar o entendimento anterior ou provocar um novo pronunciamento do STF a respeito de determinado tema, mesmo que a Corte já tenha decidido o assunto em sede de controle concentrado de constitucionalidade. A isso se dá o nome de "reação legislativa" ou "superação legislativa". A reação legislativa é uma forma de "ativismo congressual" com o objetivo de o Congresso Nacional reverter situações de autoritarismo judicial ou de comportamento antidialógico por parte do STF, estando, portanto, amparado no princípio da separação de poderes. O ativismo congressual consiste na participação mais efetiva e intensa do Congresso Nacional nos assuntos constitucionais.

Se houver uma "reação legislativa", com toda a certeza o STF irá julgar novamente a nova lei inconstitucional, não é verdade? NÃO necessariamente. É possível que o STF repense seu entendimento anterior e evolua para uma nova interpretação, chegando a conclusão diferente daquilo que havia decidido e, assim, concorde com a nova lei editada com o mesmo conteúdo da anterior.

Min. Luiz Fux em seu voto: "As decisões do STF em matéria constitucional são insuscetíveis de invalidação pelas instâncias políticas. Isso, porém, não impede que seja editada uma nova lei, com conteúdo similar àquela que foi declarada inconstitucional. Essa posição pode ser derivada do próprio texto constitucional, que não estendeu ao Poder Legislativo os efeitos vinculantes das decisões proferidas pelo STF no controle de constitucionalidade (art. 102, § 2º, e art. 103-A, da Constituição). Se o fato ocorrer, é muito provável que a nova lei seja também declarada inconstitucional. Mas o resultado pode ser diferente. O STF pode e deve refletir sobre os argumentos adicionais fornecidos pelo Parlamento ou debatidos pela opinião pública para dar suporte ao novo ato normativo, e não ignorá-los, tomando a nova medida legislativa como afronta à sua autoridade. Nesse ínterim, além da possibilidade de alteração de posicionamento de alguns ministros, pode haver também a mudança na composição da Corte, com reflexões no resultado do julgamento". Entende-se atualmente que a decisão do STF em matéria constitucional deve ser compreendida como "última palavra provisória", nas palavras do Min. Luiz Fux. Isso porque depois que o STF decidir, reiniciam-se as rodadas de debates entre as instituições e os demais atores da sociedade civil sobre o tema.

Conclusões do STF sobre o tema:

a) O STF não subtrai ex ante a faculdade de correção legislativa pelo constituinte reformador ou legislador ordinário. Em outras palavras, o STF não proíbe que o Poder Legislativo edite leis ou emendas constitucionais em sentido contrário ao que a Corte já decidiu. Não existe uma vedação prévia a tais atos normativos. O legislador pode, por emenda constitucional ou lei ordinária, superar a jurisprudência. Trata-se de uma reação legislativa à decisão da Corte Constitucional com o objetivo de reversão jurisprudencial.

b) No caso de reversão jurisprudencial (reação legislativa) proposta por meio de emenda constitucional, a invalidação somente ocorrerá nas restritas hipóteses de violação aos limites previstos no art. 60, e seus §§, da CF/88. Em suma, se o Congresso editar uma emenda constitucional buscando alterar a interpretação dada pelo STF para determinado tema, essa emenda somente poderá ser declarada inconstitucional se ofender uma cláusula pétrea ou o processo legislativo para edição de emendas.

c) No caso de reversão jurisprudencial proposta por lei ordinária, a lei que frontalmente colidir com a jurisprudência do STF nasce com presunção relativa de inconstitucionalidade, de forma que caberá ao legislador o ônus de demonstrar, argumentativamente, que a correção do precedente se afigura legítima. A novel legislação que frontalmente colida com a jurisprudência (leis in your face) se submete a um controle de constitucionalidade mais rigoroso. Para ser considerada válida, o Congresso Nacional deverá comprovar que as premissas fáticas e jurídicas sobre as quais se fundou a decisão do STF no passado não mais subsistem. O Poder Legislativo promoverá verdadeira hipótese de mutação constitucional pela via legislativa.

Exemplo de reação legislativa considerada exitosa, pois foi acolhida pelo STF gerando uma "correção jurisprudencial"? Lei da Ficha Limpa (LC 135/2010). Antes dessa Lei, o TSE e o STF possuíam jurisprudência consolidada no sentido de que não era possível reconhecer a inelegibilidade do candidato a não ser que houvesse contra ele uma condenação transitada em julgado. O fundamento para esse entendimento residia no princípio da presunção de inocência. A LC 135/2010 foi editada com o objetivo de superar esse entendimento. Segundo previu essa lei, não é necessário que a decisão condenatória tenha transitado em julgado para que o condenado se torne inelegível. Basta que tenha sido proferida por órgão colegiado (exs: TRE, TJ, TRF). O STF, superando seus antigos precedentes, entendeu que a reação legislativa foi legítima e que a Lei da Ficha Limpa é constitucional e não viola o princípio da presunção de inocência. (STF. Plenário. ADC 29/DF, ADC 30/DF, ADI 4578/DF, Rel. Min. Luiz Fux, julgados em 15 e 16/2/2012).

Voltando ao caso concreto: No caso concreto da Lei nº 12.875/2013, o Congresso Nacional procurou superar o precedente fixado pelo STF nas ADIs 4.430 e 4.795. Todavia, o STF, examinando as justificativas do projeto que deu origem à lei e analisando a inocorrência de mudanças na sociedade entre a data da decisão passada e os dias atuais, entendeu que não foi legítima a tentativa de reversão da interpretação fixada pelo Tribunal. Para o STF, os argumentos invocados pelo Legislativo não são capazes de infirmar (retirar à força) a tese jurídica fixada no julgamento das ADIs 4.430 e 4.795. Por essa razão, o Plenário da Corte, por maioria, julgou inconstitucional a Lei nº 12.875/2013. [STF. Plenário. ADI 5105/DF, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 1º/10/2015 (Info 801)]